以下是引用本文的既定格式:
特林布尔,M., T.奥利维尔,L. A. P. Anjos, N. Dias Tadeu, G. Giordano, L. Mac Donnell, R. Laura, F. Salvadores, I. M. Santana-Chaves, P. H.C. Torres, M. Pascual, P. R. Jacobi, N. Mazzeo, C. Zurbriggen, L. Garrido, E. Jobbágy和C. Pahl-Wostl。2022.流域委员会如何处理水危机?南美对适应性水治理的思考。生态与社会27(2):42。摘要
适应性水治理涉及多个行为体之间的协作、社会学习以及应对冲击和意外的灵活性。因此,危机成为评估制度安排如何促进适应的有用背景。然而,专业文献的一个重要部分集中在这些问题上,因为它们发生在全球北方高度制度化的环境中。相反,本文分析了南美洲不同程度的制度化背景下的盆地组织。其目的是分析阿根廷、巴西和乌拉圭流域委员会在面临水危机时所采取或鼓励的行动(或缺乏行动)。我们分析了三个案例研究,涉及在不同规模上面临不同水危机(都影响饮用水供应)的流域委员会:(1)丘布特河流域委员会和2017年下河谷的浑浊危机(阿根廷丘布特),(2)Piracicaba-Capivari-Jundiaí (PCJ)河流流域委员会和2014-2015年发生的干旱(São Paulo,巴西),(3)拉古纳德尔西斯内河流域委员会和2019年水处理操作失败相关的危机(乌拉圭卡内隆内斯)。在每一种情况下,我们分析委员会的制度设计和针对危机采取的行动(或缺乏行动),包括这些行动的关键利益相关者的看法。研究结果表明,当发生水危机时,利益攸关方倾向于通过快速渠道采取行动和沟通,例如只提到流域委员会以获得技术和额外支持(巴西)、信息共享(乌拉圭)或根本不召集该委员会(阿根廷)。我们在南美国家不同背景下的案例提供了经验证据,证明了流域委员会作为促进适应性水治理的政治-制度框架所面临的障碍(例如,有限的稳定性、中央集权、缺乏领导力)。介绍
最紧迫的全球挑战之一是确保水供应的质量和数量足以满足人类和环境的需要。在危机时期,这一挑战变得尤为突出。水危机可以有多种定义;例如,Taylor和Sonnenfeld(2017),基于其他文献,指出”水危机是社会-生态系统中的事件,被认为是对核心社会价值和结构以及生命维持系统的重大威胁。”Hanrahan和Dosu(2017)将水危机定义为”持续至少三天的获得足够数量安全优质水的机会减少。”
根据定义,水危机是由多种因素(如生态、气候、经济、治理)共同导致的复杂问题,涉及不同视角的多个行为体,这些行为体通常受到水问题的不平等影响(Trimble et al. 2021)b).水危机可能由以下因素引发:生态因素、物质和技术基础设施问题、国家政策、法律和监管框架的变化、社会行为者行使的不对称权力(Taylor和Sonnenfeld 2017年)、治理缺陷和实施差距(Pahl-Wostl 2019年)一个,b)等。事实上,水危机长期以来一直与水治理相关(全球水伙伴关系(GWP) 2000年),这方面的文献一直在增长(例如,Srinivasan等人2012年,Sousa等人2016年,Taylor和Sonnenfeld 2017年,Baird和Plummer 2021年)。此外,气候变化、人口增长、土地利用转变等因素可能加剧当地和全球现有的相互关联的水危机。beplay竞技此外,区域和地方的动态可能加剧危机的特点,如管理不善、无能、腐败、选举争端、民兵和分水岭地区的毒品贩运。所有这些传统上都增加了全球南方国家治理水资源的复杂性(见Trimble等人2021年)b与南美洲水治理相关的挑战)。
鉴于社会-生态系统固有的复杂性和不确定性,适应性治理被认为是解决自然资源治理中固有的相互依赖性的合适策略(Dietz等人2003年,Folke等人2005年,Chaffin等人2014年,Karpouzoglu等人2016年)。社会-生态系统的适应性治理被定义为”行动者、网络、组织和机构之间的一系列互动,以追求社会-生态系统的理想状态”(Chaffin et al. 2014)。它们必须能够承认环境治理决策所处的社会背景(Karpouzoglu等人2016),同时适应发生在多个尺度上的不确定和复杂的社会环境问题(Cosens和Williams 2012, Chaffin等人2014)。对这些元素的关注需要对每个特定案例的高度上下文化的知识,因此,很难制定如何开发的蓝图或实用指南”更加适应。”
很少有研究应用适应性治理方法来分析南美洲的水治理(例如,Berardo等人2013,Hurlbert和Diaz 2013)。事实上,最近的一项文献综述表明,大多数适应性治理研究都是在水系统上进行的,而且主要集中在全球北部(Karpouzoglou et al. 2016)。这篇综述指出,适应性治理理论的构建模块包括适应性能力发展和灵活性(允许行为体更好地应对增加的不确定性)、协作(网络、伙伴关系、责任共享)、知识整合和学习等(Karpouzoglou等人,2016)。
在水治理方面,从自上而下(命令和控制、集中)的方法向参与式和综合方法的过渡,催生了多种类型的流域组织(RBO;例如,Huitema and Meijerink 2017, Meijerink and Huitema 2017)。这些利益相关者参与的论坛(例如,流域委员会、流域论坛、流域理事会、流域水委员会)在多个尺度上形成,被认为是培养恢复力的最佳工具(适应+转型感知,Folke 2016) (Plummer等人2014年,Trimble等人2021年一个).它们为汇集不同的行动者和知识来源提供了一个桥梁平台,具有在个人和社会层面建立合作网络和促进学习的潜力。
虽然已经有一些关于水危机与参与论坛或流域委员会之间关系的研究(例如,美国的Mandarano和Mason 2013年,阿根廷的Berardo等人2015年,澳大利亚和巴西的Sousa等人2016年,巴西的Lemos等人2020年),但在制度化程度可能与全球北方不同的情况下,仍有比较和系统的理解这些问题如何发挥作用的空间。这正是我们的研究想要解决的问题。这类研究还需要了解适应性水治理的具体动态,特别是在全球南方(Karpouzoglou等人2016年,Özerol等人2018年),其中几个国家正在经历水治理机制的转变或过渡。
我们主要关注三个南美国家,阿根廷、巴西和乌拉圭,作者在那里开发了一个名为GovernAgua¹的研究项目。这些邻国的水治理逐步向分散式和参与式治理机制过渡(Trimble et al. 2021)一个).这种治理转变的标志之一是建立了论坛,例如政府、用户和公民社会参与的流域委员会。在这三个国家中,巴西的RBO轨迹和多样性最大(Jacobi et al. 2009, Abers and Keck 2013)。在乌拉圭,自2010年以来,国家政府成立了水资源、盆地和含水层委员会区域委员会(Lázaro等,2021年;Mazzeo等,2021年)。在阿根廷,在一个省份内的盆地,省政府决定是否创建RBO以及如何创建(例如,其规则、组成),从而产生了各种各样的论坛和制度设计(Pochat 2005,经济合作与发展组织(OECD) 2019)。
本文的目的是分析阿根廷、巴西和乌拉圭的流域委员会在面对水危机时的行动(或缺乏行动)。这样做可以让我们进一步了解适应性水治理的多方利益相关者政策论坛,以及它们在该地区显著的社会-生态不确定性下所面临的现有限制。我们分析了三个流域委员会在不同规模上面临不同的水危机(都影响饮用水供应):(1)楚科奇河流域委员会和2017年的下河谷地区的水质危机(阿根廷楚科奇),(2)Piracicaba-Capivari-Jundiaí (PCJ)河流流域委员会和2014-2015年发生的干旱(São Paulo,巴西),以及(3)拉古纳德尔西斯内流域委员会和2019年水处理作业失败相关的危机(乌拉圭卡内隆内斯)。我们强调盆地委员会在不同程度制度化的环境中必须克服的具体挑战,以确定行动和适应性应对措施。
在接下来的内容中,我们介绍了案例研究并描述了我们的研究方法。之后,我们展示了每个案例(Chubut, PCJ, Laguna del Cisne)的发现,然后讨论比较我们的发现并从中吸取教训,同时反思全球南方适应性水治理的局限性。
案例研究和研究方法
这项研究基于2019-2020年期间进行的实地调查。我们使用了多案例研究方法(Creswell 2013),分析了三个案例研究(表1,图1):Chubut河流域委员会(阿根廷),Piracicaba-Capivari-Jundiaí河流流域委员会(巴西),和拉古纳德尔西斯内流域委员会(乌拉圭)。选择这些案例是为了对河流流域委员会在影响饮用水供应的水危机期间采取的行动进行比较分析。这些委员会包括来自不同级别(国家、省/州、地方)和部门(政府和非政府)的行动者。
虽然规模不同,但这三个案例都展示了流域委员会在不同司法管辖区为解决水危机而采取的行动(或缺乏行动)。这些案例涉及不同的水危机(浑浊、干旱和基础设施运行故障),这些危机影响了跨政治管辖区的分水岭中大量人口的饮用水供应。这些案例绝不应被认为代表所有水危机或其各自国家的所有委员会。尽管如此,他们提供了一个基线来描述南美流域委员会在面对水危机时是如何行动的。值得注意的是,由于乌拉圭是一个单一制国家,政府的大部分权力在国家一级,而阿根廷和巴西(联邦制国家)的权力分别在联邦政府和省或州之间分配。
Chubut委员会是Chubut省内一个比较新的倡议,其目标是促进流域内省和地方政府之间的协调。之所以选择Chubut案例,是因为2017年发生了一场意外的浑浊危机,导致近30万人在一个多月的时间里无法或有限地获得水(Kaless等人,2019年)。Piracicaba-Capivari-Jundiaí rivers流域委员会(PCJ)是巴西结构和组织最好的案例之一,这是由于其市政当局、PCJ流域市政间联盟(涉及市政政府和公司)和监管机构(Pollachi 2019)的高度技术和管理能力。它们对São Paulo Metropolitan Region (SPMR) 1400万人的饮用水治理至关重要,该地区通过Tietê河上游流域的Cantareira系统接收水。2014年至2015年发生的稀缺危机对弱势群体较多、应对能力较弱的地区造成了严重影响(Torres等,2020年)。最后,拉古纳德尔西斯内盆地委员会(在全国成立的委员会中第8个)被选中,因为这个湖是乌拉圭许多沿海城镇(夏季约有10万人)的主要饮用水来源。该盆地委员会于2014年成立,起因是该地区自2012年以来的土地利用转型危机;通过次国家/地方政府的有力领导和流域委员会的贡献,制订了乌拉圭农村地区的第一批土地使用计划之一。本文研究的危机是2019年发生在水处理厂的操作故障(对供水的影响持续3-7天),这使得该地区的其他社会生态风险显而易见。
数据通过文件分析(流域委员会的会议纪要和报告、官方网站、管理机构的报告、关于危机的新闻稿、国家和地方立法)、半结构化访谈(2019-2020年进行,面对面或虚拟)、2020年PCJ和西纳河流域利益相关者的虚拟研讨会,以及2019-2020年的参与者观察(仅在西纳河流域委员会的三次会议)获得。采访了在研究的危机中发挥相关作用的利益相关者,包括政府、社会组织、农民和工业组织、经济行为体、技术/学术部门以及水和污水处理公司。总共有42位演员在三个流域接受了采访(平均每次采访1-1.5小时)。所有采访都被记录和转录。虚拟研讨会分别于2020年8月(拉古纳del Cisne)和2020年11月(PCJ)举行。他们的目标是展示和讨论主要结果的相关性(为了验证它们),并补充通过访谈和次要数据收集的信息。本文的所有数据都使用了演绎和归纳编码方法的结合,使用Atlas进行定性分析。ti的软件。针对这三种情况设计了通用的码本,并采用了具体的码对不同流域的数据进行分类。
每个案例都着重分析了两个部分:(1)流域委员会的制度设计(如起源、组成、功能、政治影响);(2)委员会针对危机采取的行动(或缺乏行动),包括对这些行动的关键利益相关者的看法。
结果
在本节中,我们将根据这两个部分介绍每个案例研究的结果。在每个案例中,我们首先描述了盆地委员会的特征,然后分析了它与所研究的危机相关的行动。
案例研究1 -楚布河流域(阿根廷)
盆地委员会的特征
2013年,为了克服该省水资源治理的分散性,省第XVII Nº74号法律(原第5.178号法律)为整个楚布河流域成立了流域委员会(见表2),并对该省的其他流域采取了同样的做法。在阿根廷,有关水问题的决策是省政府的主要责任(Pochat 2005, Berardo等人2013,Trimble等人2021)一个).楚布特河流域委员会由两个省级机构管理,它们分别负责水量和水质的控制:省水研究所和环境和可持续发展部。在该省,市政当局监督水的摄入、处理、分配以及污水处理。许多城市,比如楚布河下谷的城市(西班牙语中是下坡谷Río楚布河或VIRCh,一段约200公里的较大的楚布河),将这些职责委托给用户合作社(Pascual等人,2020年)。流域委员会聚集了来自各市行政和立法部门的代表,以及来自灌溉、水电和人类消费部门的代表。该委员会还包括活跃在该地区的研究和推广机构的代表。
楚布河流域委员会的成立最初是为了协调不同管辖区之间的水资源管理决定。该组织每年至少召开两次会议,其他成员要求召开会议的时候也可以召开。尽管该委员会的任务是执行有关水的立法,但在实践中,该委员会主要是一小群利益相关者偶尔进行辩论的场所。近年来,由于在召开会议和影响政策决定方面严重依赖国际摄影协会主任的意愿,加上各省行政部门的变化,该委员会的权力受到限制。在2017年楚布省发生的水危机期间,委员会的行动可以看出这种有限的权力。
盆地委员会在危机期间的行动
2017年3 - 4月,楚布省南部的极端降雨激活了楚布河一条不活跃的支流。结果,大量的含沉积物的水被带到河流中,导致水的浑浊度在数周内保持极高,迫使自来水公司减少甚至有时暂停水处理。因此,27万人获得清洁饮用水的机会有限或几乎为3莫斯。(Kaless等人2019年,Trimble等人2021年b).
在危机期间,盆地委员会并没有发挥积极作用。没有一个受访者回忆起危机发生时的委员会会议。正如一位受访者强调的那样,”盆地委员会在紧急时期没有权力”(3号科学组织代表)。取而代之的是,在地方政府、供水商和IPA之间开展了多种非正式合作。这些合作的非正式性的缩影是由一位受访者定义的,他说”我们创建了一个WhatsApp群,和机构、合作社、市长、负责公共工程的人一起。有100个人(在那个小组里),每次我们写东西的时候都会回复或发现它”(1号省政府代表)。正如一位受访者提到的,这是一个自发的决定”难道是出于同样的团结精神的自发协调,甚至是来自自己的政府官员”(3号科学组织代表)。一些受访者还强调了水务公司(合作社)在与该地区其他水务公司共享信息以及与地方政府合作方面发挥的领导作用(科学组织2的代表;合作社3的代表;灌区代表)。
尽管楚布河委员会的成立是为了促进地方政府在共同管理自然资源方面的合作,但它缺乏在危机期间发挥这种作用的能力。这可能是多种因素造成的:该法规第5条规定,委员会应研究和共享信息,制定计划,向省政府提出规定,并执行规则。该法规没有赋予该委员会共同决策或解决冲突的责任。此外,尽管2017年的事件对居民产生了重大影响,但它直接影响了主要由合作社经营的水处理公司,而不是地方或省政府。如上文所述,地方政府协助合作社进行危机整理,并与之合作,但由于事件的性质、对快速技术反应的需求,以及直接受危机影响的组织,委员会并不是进行这种协调的最佳场所。
尽管该委员会在危机期间没有发挥积极作用,但类似的事件往往会留下一些经验教训,以便更好地应对未来的危机。由于其作为联合规划场所的明确作用,该委员会将是讨论未来应对类似危机的策略的理想场所。然而,受访者对委员会作为分享经验教训的机制的作用持批评态度,他们指出,大多数的学习都发生在技术方面,在委员会之外和学科内部。当地科学家借此机会了解了河流在压力时期的动态(Kaless et al. 2019)。正如灌溉区的一名代表所说,”活动结束后,有(来自科研机构的)交流行动”.一位来自科学组织的代表(#1)反映了这一点”众所周知,河流中沉积物的问题是由于这些冲积盆地和被侵蚀的区域[…]现在,如果我们从更广泛的意义上理解学习,比如已经实施和将会实施的行动,我不这么认为。”这些行动似乎在决策者看来走入了死胡同,事实上,决策者很快就不得不改变策略,去满足其他需求”紧急暴政”mode(史密斯2019),就像一场自2018年以来一直影响该省的金融危机。决策者们意识到水的问题,但从那时起没有采取任何行动或计划;正如一位来自科学组织(#4)的代表所提到的,”我认为这个问题还没有影响到市政当局。[…或者,如果问题再次发生,我们将再次根据紧急情况做出反应,而不是经过周密计划。”
案例研究2 - Piracicaba-Capivari-Jundiaí Rivers Basin(巴西)
盆地委员会的特征
São Paulo State Water Resources Policy(1991)将流域委员会定义为决策机构,其功能是发布意见并协助决策(咨询作用)。他们由联邦、州和市各级的非国家行为者和国家行为者组成。委员会在内部进行审议,并就与他们有关的问题作出决定,例如对流域水资源的使用、保存、保护和恢复计划提出建议。从PCJ委员会的规约开始,他们作为演讲者的目标之一就是”促进综合防御行动,应对对公众健康和安全以及经济或社会损害构成风险的关键水文事件”(项目十一,第1°)。此外,委员会还可以就政策、计划、行动和项目的变化或指导方针提出建议。
皮拉西卡巴河、卡皮瓦里河和Jundiaí (PCJ)河位于São Paulo州和Minas Gerais州之间的边界,有三个流域委员会(PCJ委员会),它们是综合的(图2)。与São Paulo州部分相关的委员会(CBH-PCJ)是本研究的重点,成立于1993年,随着2002年和2008年分别成立联邦(联邦PCJ)和米纳斯吉拉斯州(CBH-PJ)委员会,其组成扩大。PCJ委员会通过其12个技术商会(tc)以一种参与式的方式行事。水务委员会除了关注与各水务委员会有关的问题外,还会协助水务委员会选择有助改善及保护水体的项目,以谘询及协助决策。向这些项目分配水资源使用费的财政资源由全体会议决定(Comitês das Bacias Hidrográficas dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí (PJC委员会)2019)。在CBH-PCJ中,一半的非国家行为体是私人用户(公司),另一半是非政府组织和学术机构。自2019年州法院发布符合联邦立法的判决以来,CBH-PCJ已由33名成员组成:8名代表州,8名代表市政府,9名代表民间组织,8名代表用水户协会。与参加CBH-PCJ全体会议的民间社会和用户总数相比,国家和市政当局的行政权力现在处于少数。
盆地委员会在危机期间的行动
2014年至2015年,巴西东南部地区经历了有记录以来最严重的干旱之一(Jacobi等人,2018年)。PCJ河流流域面临的挑战是,1400万居民供水:自580万年至900万年本地SPMR通过换位的水Cantareira系统⁶组成的五个水库,占地2000 km²(Profill-Rhama财团2020:57,193)。为了迅速应对干旱,2014年初,CBH-PCJ委员会成立了一个新的临时技术小组,以实施水危机行动(PCJ委员会2014)。干旱工作组为⁷局(DWG)在干旱季节期间担任委员会行政分支的咨询核心,在2014年和2015年运营。DWG制定的行动包括开展关于干旱的公共广告活动;传播旨在鼓励减少用水的市政法律;行动者之间和在社会网络上分享市政府应对水资源短缺的经验;利用公共和私人用户的数据监测Cantareira系统;并指导各城市制定应急计划(PCJ委员会2021年一个,2021年b).据其中一名受访者(São Paulo State representative #05)称,DWG”以公共供给服务为主要渠道,努力提高和整合各市需求,促进各市之间的互助。”
图3显示了2010 - 2020年CBH-PCJ委员会全体会议的频率。平均每年的模式似乎包括两次处理一般性事务的委员会例会和一次特别会议。但在危机期间(2014-2015年),DWG在盆地内的相互作用更为显著;过去11年里举行的会议有49%是在这几年举行的。
受访者对CBH-PCJ委员会在水危机期间的参与有不同的看法。几乎一半的受访者认为讨论缺乏开放性,许多人强调São Paulo州政府似乎拥有集中决策,削弱了盆地委员会的作用。另一方面,其他利益相关者对该委员会的看法更为积极:一位民间社会代表(#8)指出,在危机期间,该委员会采取了行动”在各级委员会中进行整合,”为技术商会的各个角色提供了更好的对话,这种对话一直延续并继续不断增加。一位水使用者代表描述了PCJ委员会在委员会及其成员范围之外的重要作用,建立了水文工作组,加强了水文监测,以及”更大的一致性,更接近人群,”展示”一种更清晰、更容易理解的语言,包括普通公民和公共当局”(# 2)。此外,据一些受访者(包括一名国家和两名非国家行为者)说,由于水危机,委员会现在对转移到Cantareira系统的水有更大的自主权。
对于此次危机的教训,一小部分受访者指出,盆地委员会的管理和治理有所改善。据上Tietê盆地(#AT)的民间社会代表说,在寻找更好的技术结构以应对未来危机方面取得了进展”阐述盆地委员会的支持实例,如技术商会。”在PCJ流域计划(PCJ委员会推动的一项管理工具)的规划和预期行动过程中也取得了进展。该计划包括对水需求的预测,以及情景的构建,这有助于确定行动计划、目标和向公共管理人员提出的建议。São Paulo州的一名代表(#10)报告说,在治理方面取得了进展;然而,他们声称”参与性的例子已经被讨论过,但它们需要更好地实施,这是一个需要发生的改进。我认为,我们必须承认,在有关社会参与的各种情况中出现了挫折。”这一问题似乎是一个关键因素引起了不止一个受访者。但是,就像这句话一样,并没有讨论应该实施哪些参与性方案,或委员会的制度设计是否必须改革。
案例研究3 -拉古纳德尔西斯内盆地(乌拉圭)
盆地委员会的特征
位于卡内洛内斯省(乌拉圭19个行政单位之一)的西纳河流域委员会是一个论坛,汇集了国家、部门(次国家)和市级政府行动者,以及民间社会组织(包括学术界)和用户(如农民组织)(表2)。国家水利局是负责水管理的最高机构(隶属于环境部),主持盆地委员会(例如,它负责召集会议,尽管没有固定的会议频率)。业务条例规定,委员会可在需要时决定工作组的组成。
该委员会成立于2014年,应地方政府(Canelones)和社会组织的利益要求,主要是因为与土地利用变化(与流域大豆种植和使用农药有关)相关的环境冲突。人们还担心湖水的质量和饮用水的供应。该委员会是一个咨询、审议和顾问委员会。它建议迪纳瓜和水资源区域委员会(由流域委员会等三方组成),支持水资源管理和规划(第N°258号法令)。委员会的正式职责或职责包括协调行动者之间的关系;协助制定和实施流域水资源管理计划;加强公民参与;作为解决冲突的场所;管理办法、规章的适用;并为可能影响该地区的用水项目和倡议提供建议。
盆地委员会在危机期间的行动
2019年,在操作人员的错误和未经授权的行为导致水处理程序失败后,国家水务公司(OSE,西班牙语)分发了高pH值和高浑浊度的非饮用水。这”事件”(正如一些受访者所描述的那样,他们不愿意这么称呼它”一场危机”)于2019年2月3日开始,对供水的影响持续3天至1周。主要影响是沿海的卡内洛内斯省15个地点(涉及约10万人)缺乏饮用水,以及一些人类健康问题。尽管官方只报告了5起轻微健康影响的案例,但在2月初公开散发的一封信中(也是写给政府组织的),社区协会表示存在更多案例,并要求对此进行调查。此外,这些社会组织强调获得饮用水是一项人权,并要求享有透明度、获取信息(关于水的质量和事件背后的原因)的权利,以及积极参与水的规划、管理和控制的权利(这是在2004年全民公投后国家宪法确定的,当时通过了一项改革)。
在上一届会议结束后约18个mos,也就是会议结束后45天,迪那瓜召开了盆地委员会会议。一个社区组织(保卫拉古纳德尔西塞恩的邻居委员会- CVDLC)也签署了上述信件,对政府组织处理事件的方式表示不满,他们表示希望就这场危机召开一次委员会会议。会议期间,水务公司就该活动作了介绍,随后能源及水服务规管组(URSEA)及CVDLC亦作了介绍。会议允许用户、社会组织和决策者之间进行紧张的对话,以理解事件及其回应(例如,CVDLC表示,OSE制定的水安全计划是在没有社会参与的情况下制定的)。
大多数受访者认为流域委员会是危机后对话和信息共享的空间。国家畜牧和农业部的一名代表在委员会本届会议上说”需要在场的层级来了并交谈(…);每个有话要说的人都说了;它是民主的,每个人都听取每个人的意见。”市政府的一名受访者很重视对话和辩论,并补充说,委员会应该做好准备,定期向民众通报情况,并预测与水质有关的事件。最后,一位来自农民组织的受访者对OSE、DINAGUA和URSEA出席会议表示赞赏;”URSEA的工作人员解释了他们将如何开始在盆地中工作,以确保水质。也许这是好事:发生的事情(指2019年的事件)提供了工具,希望它在未来不会再次发生!”但也有一些受访者(如OSE成员)认为在会议之前各方之间已经有了沟通。
流域委员会显示出促进学习的潜力,这可能导致制度和政策的变化。迪纳瓜的一名代表表示,”我们意识到需要致力于传播主题(…);我们以前就有这种想法,但这次事件是压垮骆驼的最后一根稻草。”在2019年6月和8月期间,迪纳瓜组织了两次出席人数众多的研讨会,旨在为流域委员会制定一项通信计划,尽管该倡议后来被终止(原因不明)。例如,大阪证交所创建了新的协议和计划,比如《水安全计划》(Water Safety Plan,一种制度设置的改变),它主要是由三个相关驱动因素触发的:危机背景;社联及多地社区协会带来的社会压力;现有的制度结构,因为监管组织(URSEA)要求加快通过某些计划和措施。
图4显示盆地委员会的会议频率。在2019年年中举办了交流研讨会之后,下一次会议在2020年底以虚拟方式举行。这次会议是应学术界和社会行为者的要求召开的,因为该公司的一个基础设施项目将对该盆地产生影响。这表明流域委员会往往是被动地开会,主要是在其成员发现紧急情况或威胁时开会,而不是主动地计划和预测问题或行动。与此同时,(在国家一级)在会议的组织(例如议程的定义)中普遍采用一种僵化的中央计划。
考虑到其正式职责,委员会通过促进沟通和信息共享,在应对2019年危机方面部分履行了预期的行动。这是部分作用,因为大多数决定和协调在会议之前就已经进行,主要是通过政府行为者之间的非正式互动。此外,委员会采取的行动并没有导致治理实践的重大变化,或者至少没有迹象表明,危机后举行的辩论导致了任何形式的制度变化,除了在OSE的水安全计划(预计将减少水处理厂未来出现问题的可能性)。事实上,在水问题上,社会组织仍在要求履行其积极参与的权利。正如CVDLC的一名成员(在2021年水资源区域理事会的一次会议上)所说,”我们都需要清楚地认识到参与水资源规划的重要性,因为这是《宪法》规定的;但有时当我们要对一些项目发表意见时,它们已经在进行中了!”
讨论
这三个案例研究使我们能够确定阿根廷、巴西和乌拉圭流域委员会在水危机期间和之后采取的行动(或缺乏行动)。研究结果表明,当发生水危机时,政府行为体倾向于通过快速和非正式渠道采取行动并进行沟通,例如只提到流域委员会提供技术和额外支持(巴西)、信息共享(乌拉圭)或根本不召集该委员会(阿根廷)。在水危机期间,集中决策是常见的(例如,Head 2014),因为它可以实现快速反应和紧急行动。然而,在这种情况下,采用更广泛的协调机制并让用户和社会参与进来也被证明是有效的(Sousa等人2016年,Dieperink等人2018年)。本节讨论了各流域委员会在相应危机中所扮演角色的主要研究结果,重点讨论了各委员会是否以及如何促进适应性治理的三个维度,即利益相关者之间的灵活性、协作和学习(表3)。
法律框架可以促进适应性水治理(Craig等人2017年,DeCaro等人2017年,Cosens和Gunderson 2018年)。然而,由于应对变化的需要,适应性治理系统中的法律框架必须成功地平衡稳定性和灵活性,才能有效和合法(即在保持一定治理稳定性的同时需要增加灵活性)(Craig et al. 2017)。我们的案例研究表明,稳定性和灵活性之间的平衡越好,委员会应对水危机的准备就越充分。巴西CBH-PCJ委员会就是一个例子,它有近三十年的持续运作(稳定性),在面临危机时,迅速成立了干旱工作组(灵活性)。此外,该委员会的章程部分承认了灵活性和不确定性,因为其目标包括促进针对造成风险的关键事件的行动。
在拉古纳德尔西斯内的例子中,委员会显示出一些稳定的迹象,比如会召开会议(主要是在盆地发生冲突或威胁的时候),以及关于如何开展业务的一些基本的正式规则。但是,可以进一步发展所遵守的规则,例如列入关于年度会议最少次数的更明确的正式准则,这将使委员会的工作具有连续性,并有助于建立其成员之间的关系。委员会在2019年危机后采取的行动(尽管对信息共享、透明度和有意义的参与的要求很重要)没有显示出灵活性的迹象。例如,没有成立负责与危机有关的后续活动的工作组。此外,考虑到委员会的运作几乎完全依赖于国家水务局,存在僵化(过于稳定)的风险。
由于没有定期会议,朱but盆地委员会似乎没有明显的灵活性,是一个不稳定的委员会。该委员会在过去几年里一直不活跃,也没有得到省政府的有限承诺(Olivier和Berardo 2021年),在危机期间既没有开会也没有采取行动。将召集会议的权力集中在省级机构内部,缺乏领导力,以及结构性方面(比如与用户和科学组织相比,政府部门的代表过多)可能解释委员会缺乏灵活性,并最终在危机后的协调行为中发挥次要作用。
多个行为体之间的协作(网络、伙伴关系、责任分担)是适应性治理的另一个基石(Karpouzoglou等人,2016)。盆地委员会和其他多方利益相关者论坛或平台可以促进适应和恢复力,因为它们汇集了多个行动者和知识来源(Pahl-Wostl等人2007年,Plummer等人2014年,Trimble等人2021年一个)在多中心决策设置中。然而,我们的研究表明,仅靠这些盆地委员会的存在还不足以促进南美地区的协作和适应性行动,有时还会通过其他不太正式的渠道开展合作(如楚but和拉古纳德尔西斯内所示)。研究的三个案例表明,在流域委员会的推动下,利益相关者进行了不同程度的合作。在其中的两种情况下,委员会要么充当了事后利益相关者辩论的空间(拉古纳德尔西塞内),要么根本没有引导合作(Chubut)。这种缺乏正式合作的原因,部分是由于所研究的委员会遵循的历史轨迹。PCJ,以及巴西的案例,在发达的盆地委员会方面有着更悠久的历史(这些机构得到了联邦和州的支持——例如,Abers 2007, Abers和Keck 2013,关于这些机构出现的讨论)。另一方面,乌拉圭和阿根廷在盆地委员会方面的发展较晚,而且杂乱无章。以阿根廷为例,这类组织的设计和实施在很大程度上取决于其所在省份(对于省级河流而言)(Pochat 2005, OECD 2019)。乌拉圭也出现了类似的情况,尽管有共同的法律框架,但盆地委员会在运作和绩效方面存在差异(Mazzeo等人,2021年)。
在阿根廷、巴西或乌拉圭这样的国家,如盆地委员会这样的新组织形式的创建,如果没有不同层次的利益相关者的支持,是很难实现的(Abers和Keck 2013)。正如关于协作治理的文献所显示的那样,获得这种认同需要对新机构和相关利益相关者的信任,而且是一个随着时间推移而展开的过程(Imperial等人2016年,Trimble和Plummer 2019年,Ulibarri等人2020年)。对RBO的比较研究表明,时间真的很重要。盆地组织在成立后为其制度设计和绩效而斗争;”建立在现有组织之上的新组织最终会改变现有的制度”(Meijerink and Huitema 2017)。我们的研究结果清楚地表明,PCJ作为一个合作机构,与阿根廷或乌拉圭同行处于不同的阶段。最重要的是,至少在Chubut和Laguna del Cisne,我们的研究结果表明,盆地委员会还没有达到像PCJ那样成熟的水平,不太可能成为危机期间促进利益相关者合作的正式空间。当关键事件发生时,两国的利益攸关方都倾向于通过更非正式的机制来解决问题,而不是召集流域委员会。为了成为危机期间促进合作的关键空间,这些盆地委员会可能会受益于政府更强有力和明确的支持(Huitema等人2009年),配合在其成员中纳入不同部门的努力(Olivier和Berardo 2021年),以及有效的沟通机制。
虽然流域委员会可能对总体治理结果没有影响,但其中一些委员会通过促进信息交流和传播以及加强水文和湖泊监测,为学习提供了机会。收集和处理关于水质/可用性和气候事件及其影响的信息是适应能力的一个重要方面(Hurlbert和Diaz 2013),这可能会改善组织应对未来危机的方式。例如,PCJ案例包括对水需求的预测和情景的构建,在PCJ和拉古纳del Cisne促进了监测项目、管理和行动计划的进展。在楚布特,重要的是强调自危机发生以来,水务合作社积极参与浊度测量平台的发展。尽管有这样有前途的学习过程,在这三个案例中,普遍的决策和解决方案着眼于短期内解决问题,专注于技术方面(即,基础设施),以培养预测能力为目标处理不确定性,典型的单回路学习(Pahl-Wostl 2009)。我们没有发现危机引发更深入的政策讨论的证据,例如,制定决策机制,以促进危机期间关键利益相关者之间的快速合作,这将是变革性的三环学习的标志。这种学习意味着范式的改变,重新构建资源治理和涉及其他参与者等(Pahl-Wostl 2009)。学习水平越高,管理适应能力越强(参见Huntjens等人2010关于学习、适应性和综合水资源管理的实证案例)。然而,这三个案例显示出一些双循环学习的初步迹象,如各级之间非正式知识交流的增加和非正式协调小组的创建以解决危机。
总之,我们的案例提供了经验证据,证明了流域委员会作为促进适应性水治理的机构所面临的障碍(例如,有限的稳定性和灵活性、中央集权、缺乏领导力)。所研究的流域委员会在水危机期间的动态部分与它们的制度设计有关,这似乎施加了一些限制。流域委员会的制度历史、结构、目标和议程在很大程度上取决于它们所处的生物物理和社会政治环境(Meijerink和Huitema 2017, Mancilla García和Bodin 2019)。此外,国家一级更广泛的社会经济和政治背景,如金融危机(阿根廷)和政府联盟的变化(巴西和乌拉圭),也影响到地方盆地委员会的运作和行动。
分析流域委员会在重要水危机期间的行动提出了一个更根本的问题:应该授予这些管辖权范围内的场所多大程度的决策、执行和总体权力,以妥善处理水危机?Chubut案和拉古纳德尔西斯内案在某种程度上表明,盆地委员会在没有获得有效促进决策者和其他行为者之间合作的体制工具时就变得无能为力。在这种情况下,盆地委员会的存在可能会在需要迅速和有效协调的危机局势中成为障碍。
认识到这三次危机的性质和触发因素是非常不同的是很重要的:Chubut(阿根廷)和PCJ(巴西)的危机源于因管理不善而加剧的气候事件(分别是异常降雨和严重干旱),而Laguna del Cisne(乌拉圭)的危机则是由于与社会行动者和资源使用者沟通缺陷导致的水处理厂错误行动造成的。Huntjens等人(2010)发现,对干旱的响应/适应似乎比与洪水相关的响应/适应要慢,这表明这一发现可以由风险认知和可用解决方案的差异来解释,但也可以由问题本身的性质来解释。未来的工作应该解决快速发生的危机(如洪水、意外浑浊事件或水处理中的人为错误)是否需要与缓慢发生的危机(如干旱或盐水入侵)相同水平的协调。例如,拉古纳德尔西斯内事件(由人为错误引发)可能会导致与我们预期的楚特或PCJ事件不同的政策学习,在楚特或PCJ事件中,危机是由环境变量(尽管人为原因,即气候变化)引发的。beplay竞技此外,丘布特的案例表明,过度降雨引发了一场迅速发生的危机,而巴西的危机则是多年来形成的。在这两种情况下,我们本应期待得到的经验教训可以支持政策和决策机制,以减少类似危机的影响。然而,这一经验教训不应导致同样的政策建议:在丘布特,我们期望在此类间断事件中建立机制,促进关键行动者之间的快速合作和资源部署,而在巴西,我们期望建立机制,促进受影响部门在持续一段时间内广泛参与。最后,适应性治理需要有监测和评价商定的计划和行动的机制、定期调整的实例或新行动或战略的定义。
结论
本文分析的案例说明了南锥体政府和利益相关者在采用新的参与式管理共享水资源的方法时所面临的挑战。在所研究的案例中,面对冲击或危机(预期或未预期)的适应和预测能力似乎有限。尽管这三个案例都表明,由于危机,在促进技术-政府和学术行为体之间的互动方面取得了相当大的进展,但在如何将这些互动转化为有效的政策以适应新出现和再次出现的问题方面仍然存在挑战。
适应性治理的研究主要集中在全球北部地区。尽管在南半球国家进行了比较研究(Karpouzoglou等人2016年,Özerol等人2018年),但文献仍然没有提供足够的例子。本文通过对三个南美国家(阿根廷、巴西和乌拉圭)的流域委员会在水危机期间采取的行动进行比较分析,为这一领域的研究做出了贡献。
我们在不同背景下的分析(如制度结构、水管理、流域委员会设计),以及对不同行政级别和地理规模的考虑,使我们能够更深入地了解南美国家在纳入适应性水治理的组成部分方面面临的一些挑战。权力集中在上层政府(中央集权和分级治理的特点)阻碍了流域委员会在促进参与式水资源治理方面的潜力。
我们的研究表明,在稳定性和灵活性之间取得平衡的流域委员会,有持续活动的记录(即,会议和成员参与这些会议),在决策中发挥明确和正式的作用(即使是咨询),以及承认该委员会是解决与水治理问题有关的集体行动问题的主要场所的利益相关者,可以更好地应对或应对水危机。当这些发生时,采取快速的行动。
当然,这项工作并非没有局限性。我们的分析探讨了三个国家的三种不同危机,每一种危机都有自己的制度、政治和文化动力。这样做使我们能够确定在全球南方发生的共同趋势,而在全球北方可能不常见或不被预期。今后的工作应进一步探讨个案比较,以评估流域委员会在相同的社会政治背景下处理类似问题的表现。
尽管气候变化已经在beplay竞技世界上许多流域引入了水资源数量和质量的长期趋势(政府间气候变化专门委员会(IPCC) 2014),包括这里的一些研究(Pessacg et al. 2020),但其对城市供水的实际影响仍然受到多种变量的调节,模糊了这一信号。具体而言,面对气候变化长期影响之上的随机性质的极端事件,以及治理赤字,是引发大多数气候相关危机的原因。beplay竞技如果我们的目标是更好地应对与气候相关的新危机,那么我们就必须继续扩大对什么方法、什么时候以及如何起作用的理解。
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²在撰写本文时,该委员会的最后一次会议是在2018年4月。
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为⁷局,由PCJ的执行秘书、PCJ盆地机构的代表、每个技术商会的一名成员、卫生和能源监管机构的代表和用水部门机构的代表组成(PCJ委员会2014)。
2021年,São保罗州将面临新的水资源短缺。值得强调的是,面对这一潜在的新危机,PCJ委员会于2021年6月创建了”2021年干旱工作组”.
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作者对这三个盆地的利益相关者对GovernAgua项目的兴趣和合作表示衷心的感谢。这项工作的开展得到了美洲全球变化研究所(IAI)的资助:SGP-HW 056。我们也感谢São保罗研究基金会(FAPESP)的资助,资助编号2015/03804-9和2018/06685-9。作者感谢审稿人和编辑对本文的宝贵反馈。
数据可用性
支持本研究结果的数据可在通信作者MT的请求下获得。没有任何数据是公开的,因为它们包含可能危及研究参与者隐私的信息。美国联邦大学(CAAE: 29854220.5.0000.5594)批准了本研究的伦理研究。
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图1![](//www.dpl-cld.com/wp-content/themes/ecologyandsociety/images/NewModal.svg)
![](http://www.dpl-cld.com/vol27/iss2/figure1.png)
图1所示。研究区域位置:Chubut河盆地(阿根廷)、Piracicaba-Capivari-Jundiaí Rivers盆地(巴西)、Laguna del Cisne盆地(乌拉圭)。
![图1](http://www.dpl-cld.com/vol27/iss2/figure1.png)
图2![](//www.dpl-cld.com/wp-content/themes/ecologyandsociety/images/NewModal.svg)
![](http://www.dpl-cld.com/vol27/iss2/figure2.png)
图2所示。PCJ委员会的组成和图表:联邦,São Paulo和Minas Gerais。(来源:作者基于PCJ委员会2019年的阐述。)
![图2](http://www.dpl-cld.com/vol27/iss2/figure2.png)
图3![](//www.dpl-cld.com/wp-content/themes/ecologyandsociety/images/NewModal.svg)
![](http://www.dpl-cld.com/vol27/iss2/figure3.png)
图3。2010 - 2020年CBH-PCJ流域全体会议的会议次数(DWG:干旱工作组)(作者的阐述基于:CBH-PCJ委员会的会议记录)。
![图3](http://www.dpl-cld.com/vol27/iss2/figure3.png)
图4![](//www.dpl-cld.com/wp-content/themes/ecologyandsociety/images/NewModal.svg)
![](http://www.dpl-cld.com/vol27/iss2/figure4.png)
图4。自2014年成立以来,拉古纳德尔西斯内盆地委员会的会议频率。(作者根据委员会的会议记录进行阐述。)
![图4](http://www.dpl-cld.com/vol27/iss2/figure4.png)
表1![](//www.dpl-cld.com/wp-content/themes/ecologyandsociety/images/NewModal.svg)
表1。三个研究流域的描述
下楚布特河流域-阿根廷¹ | PCJ河流盆地-巴西² | Laguna del Cisne Basin -乌拉圭 | |
大小 | 5967 km² | 15377 km² | 53 km² |
水用户 | 276402人 | 1400万人 | 100000人 |
主要用水(活动) | 农业、人类消费、工业、畜牧业、矿业、旅游业 | 人类消费、工业、农业、旅游 | 人类消费,农业,牲畜 |
涉及行政单位 | 丘布特省。 六个城市 |
圣保罗__米纳斯吉拉斯州 七十六年市 |
Canelones部门(次国家级单位) 三个直辖市 |
主要水务局(政府级) | 省水利研究所(Instituto Provincial del Agua - IPA) (省级) |
国家供水和基本卫生机构(Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico - ANA)(国家级) | 国家水务局(Dirección Nacional de Aguas - DINAGUA)(国家级) |
采访了演员 | 15个行动者:省级和地方政府机构(7个);负责供应饮用水的合作社(3个);科学和外联组织(3);水力发电厂和灌溉公司(2) | 12名来自PCJ, 1名来自上Tietê盆地:São Paulo州代表(3名);(1);流域机构(2);私人用户(3);非政府组织和大学(4)‡ | 14个行动者:国家和地方各级政府机构(11);民间社会组织和用户(3) |
__本文主要关注位于São Paulo州的盆地部分。 ‡在巴西的采访需要得到ABC联邦大学伦理委员会的批准(CAAE: 29854220.5.000.5594)。 ¹Profill-Rhama Consortium PCJ(2020),²Kaless等人(2019),³Comisión de Cuenca de Laguna del Cisne (CCLC) (2017), Sassano等人(2019),Ministerio de Ambiente (MA)(2020)。 |
表2![](//www.dpl-cld.com/wp-content/themes/ecologyandsociety/images/NewModal.svg)
表2。每个病例在研究成分中的主要发现
组件 | 尺寸和变量 | 案例研究 | ||
VIRCH(阿根廷) | PCJ(巴西) | 拉古纳德尔西斯内(乌拉圭) | ||
盆地委员会制度设计 | 的名字 | 楚布河流域委员会 | São保罗州PCJ委员会 | 拉古纳盆地委员会 |
正式创作年 | 2013 | 1993 | 2014 | |
组成(括号内为每个界别的机构数目) | 省级政府(2);地方政府(14)__;用户组织(1);科学和推广组织(4) | 国家政府(8)、市政府(8)、公民社会(9)和用户(8) | 国家政府(3)、地方政府(2)、市政府(2)、公民社会(12)、用户(3)‡ | |
机构(s)负责 | 省水利研究所和环境与可持续发展部(楚布省) | 市长的电力;全国市政卫生服务协会;São保罗基础设施和环境国务秘书处§ | 国家水利局(环境部) | |
功能和政治影响 | 协调不同司法管辖区之间的水管理决定,以及(形式上)执行立法的权力 | 咨询和审议能力(委员会资助的项目);批准流域计划;支持水资源管理行动 | 演员之间的协调;参与;解决冲突;对流域的水资源规划和管理作出贡献和支持的协商、审议和咨询作用 | |
危机 | 一年 | 2017 | 2014 - 2015 | 2019 |
描述 | 流域内(楚布河下河谷)强降雨后高浊度供水 | 由于供水减少和管理不善而造成的供水 | 水处理厂操作故障导致的供水 | |
危机期间的决策过程 | 集中于一小群行动者(负责供水和省级水务局的合作社) | 流域委员会技术委员会内部的权力下放,同时在一小群行动者中集中(São Paulo州政府和国家水公司- SABESP) | 集中于一小群行动者(国家水公司- ose,国家能源和水服务监管单位- ursea) | |
主要行动者的行动和管理措施 | 技术解决方案(新的钾肥技术和生物物理指标监测) | 技术解决方案(减少消费、换位、自然基础设施投资的措施),市镇之间的衔接 | 采用新的钾肥技术;水监测实践;规范和规划措施(例如,OSE的水安全计划) | |
盆地委员会的回应 | 没有采取任何行动;委员会没有开会 | 迅速成立干旱工作组(DWG),并频繁举行会议;加强水文监测;信息传播(环境教育、市政行动和流域信息) | 危机发生后1月召开了一次会议;各方就政府决策进行讨论和交换信息;准备沟通计划的研讨会(后来中断) | |
__地方政府包括10个市和4个农村社区。10个地方自治团体各派出2名行政代表和立法代表。农村社区各有一名代表。 ‡没有规则确定每个组的最大组织数量,并且组成随时间而变化。 §2021年董事会组成(在全体会议上选举产生,任期2年,有可能连任)。 |
表3![](//www.dpl-cld.com/wp-content/themes/ecologyandsociety/images/NewModal.svg)
表3。适应性水治理的三个维度的关键发现摘要
VIRCh(阿根廷) | PCJ(巴西) | 拉古纳德尔西斯内(乌拉圭) | |
灵活性 | 盆地委员会没有表现出稳定性和灵活性 | 盆地委员会表现出较高的稳定性和灵活性 | 盆地委员会表现出有限的稳定性和灵活性 |
协作 | 委员会在危机期间没有参与。很少有演员在委员会之外进行非正式合作 | 委员会促进了一些利益攸关方之间的辩论;为未来的危机提供政策建议 | 委员会促进了危机后的信息共享。一些政府机构在委员会会议之前就开始合作了 |
学习 | 专注于短期,仅限于学术和技术部门。单回路学习占了上风 | 在规划和预测未来危机方面的进步。盆地委员会的运作改进。双环学习占了上风 | 专注于短期。关于委员会作为治理工具的作用的一些讨论。单回路学习占了上风 |