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Milne, S.， M. Milne, F. Nurfatriani和L. Tacconi。全球气候政策是如何被实际解读的?分析印尼当地关于森林管理和REDD+的话语。生态和社会21(2): 6。
http://dx.doi.org/10.5751/ES-08363-210206
全球气候政策是如何被实际解读的?分析印尼当地关于森林管理和REDD+的话语
摘要
“减少毁林和森林退化造成的排放”(REDD+)的实施将不可避免地受到当地社会和政治动态的影响，成功的潜力在很大程度上取决于一系列利益攸关方在国家以下层面的合作。基于最近对REDD+的批判性研究，我们着眼于可能参与REDD+实施的行动者如何在当地解释全球政策。为此，我们在印度尼西亚的廖内省和巴布亚省调查了当地利益相关方对REDD+和森林管理的看法，这两个省的森林砍伐率分别很高和很低。利用从利益相关者研讨会收集的数据，我们进行了一项话语分析，揭示了地方政府行动者如何感知和定位自己与REDD+和森林治理的关系。研究结果揭示了这两个案例研究省份共有的六种话语，当它们被不同的行动者使用时，会发生不同的冲突和收敛。综合来看，这些论述提供了对次国家政策环境的关键洞察，这在很大程度上是印度尼西亚潜在的土地和森林政治的产物，它们反过来表明了REDD+在实践中可能如何在地方层面被解释和重组。一个关键的发现是，当地的话语可以围绕REDD+的两种不同立场进行分组:一种支持森林开发并认为森林碳的前景有限，另一种支持可持续森林管理并在利益共享和财产安排的前提下表示有条件地支持REDD+。因此，REDD+的实践者将需要精心制定政策和项目过程，以考虑到这些论述的动态。介绍
减少毁林和森林退化排放(REDD+)的想法引起了人们对森林治理的极大兴趣和投资。作为2015年12月在巴黎签署的全球气候协议的一部分，REDD+旨在为发展中国家提供激励措施，以保护和可持续管理其森林，以缓解气候变化(UNFCCC 2015)。beplay竞技全球在REDD+“准备就绪”和早期实施方面的投资已经超过20亿美元，随着巴黎承诺的兑现和碳市场的成熟，预计将有进一步的资金流动(Silva-Chávez 2015)(气候基金更新，http://www.climatefundsupdate.org/)．鉴于REDD+的潜在影响，人们对其对森林、治理条件和当地社区的影响表示担忧(Phelps等人2010年，Eilenberg 2015年)。此外，对早期REDD+项目的实证研究表明，存在实施挑战和模糊的局部结果(例如，Beymer-Farris和Bassett 2012, Howell 2015, Mahanty等人2015)。
在这种背景下，我们的动机是探索为什么REDD+在实践中会遇到困难。为了做到这一点，我们将重点放在印度尼西亚的次国家REDD+政策环境上，这是一个探索的方向，它扩展并补充了近期关于更广泛的REDD+政策过程的社会科学研究(例如，参见生态和社会Brockhaus等人，2014一个),亚太的观点[McGregor等人2015])。重要的是，这项研究指出了国内政治动态、不断演变的政策话语和实际的REDD+结果之间的相互作用(McGregor 2010, Brockhaus et al. 2014)b， Luttrell et al. 2014)。它还分析了REDD+在实践中可能如何受到当地参与或受REDD+影响的利益相关者的看法的影响(Purnomo等人2012,Entenmann和Schmitt 2013, Mulyani和Jepson 2013)。总的来说，这项工作强调了REDD+如果要在实践中获得动力，就必须响应不同的利益和价值观，这是一个与REDD+的技术方面(如碳和财政激励计算)一样紧迫的问题。
围绕REDD+调整利益关系或组建联盟的努力充满了利益相关者或参与者对森林治理观点的复杂性(我们交替使用术语参与者和利益相关者来表示个人、组织或团体;参见Grimble and Chan 1995)。在这里，我们通过关注印度尼西亚两个省的地方和地方行动者在REDD+和森林管理背景下使用的各种话语来实证地解决这个问题。我们的研究基于这样一种观点，即政策执行源自政策网络中形成的交易(Keeley和Scoones 1999)，类似于“话语联盟”，可以在给定的政策环境中在不同行为者之间形成(Hajer 1995)。因此，我们的目的是阐明REDD+的全球政策理念是如何在地方层面被解释和重新制定的，这是一个高度异质性和政治色彩浓厚的领域，但这是REDD+在实践中“成功或失败”的空间。换句话说，我们认为REDD+的实现最终将取决于参与林业和土地使用的当地参与者的购买，即那些管理、使用和拥有森林土地权利的人，包括区和省级政府、特许权持有人和森林地区的社区。因此，我们的研究调查了:(1)这些当地参与者对REDD+和森林管理的看法和话语，以及(2)我们的研究结果对实施REDD+的参与者之间的潜在联盟或阻碍有何建议。
以这种方式了解当地的政策环境是至关重要的，因为正如研究复杂社会-生态系统的学者指出的那样，森林砍伐等不良问题不能简单地通过“制定正确的政策”来解决(例如，Adger等人2003年，Mosse 2004年)。相反，有必要考虑政策的执行如何以及为什么会受阻或出错。例如，环境和发展项目的人类学视角揭示了当行动者视角存在交叉标量或跨文化差异时，良好的意图和实际结果之间的差距如何频繁出现(Leach和Mearns 1996, West 2006, Li 2007)。有鉴于此，我们的研究聚焦于本地行动者的话语如何可能与REDD+的设计和实施互动。在方法论上，我们通过结合话语分析和利益相关者分析来实现这一目标，这是一个关键的创新。因此，我们提供了一个独特的关于REDD+地方各级利益相关者的全面概述，他们不同的、冲突的或相似的观点，以及如何引出这些观点是理解实地REDD+政策前景的基础。
印度尼西亚作为本研究的背景的重要性不容忽视。该国是世界上森林砍伐率最高的国家之一(粮农组织，2010年)，也是全球最大的碳排放国之一，约四分之三的排放来自土地使用变化和森林砍伐(DNPI, 2010年)一个)．由于这些原因，印度尼西亚在REDD+和其他气候干预措施方面获得了前所未有的国际投资。事实上，到2009年，印尼的REDD+试点活动数量在全球范围内是最多的(Wertz-Kanounnikoff和Kongphan-Apirak 2009)，这一系列环境促使印尼政府承诺到2020年将排放量比以往减少26%，并在国际社会的额外支持下减少41% (Yudhoyono 2009)。这一举措促成了与挪威的REDD+双边协议，其中包括暂停伐木和森林转换等。然而，几年过去了，挪威的钱仍然花得不够，而印度尼西亚的伐木禁令的有效性也存在问题(Coates 2012, Lang 2013)。这些挫折尤其源于印度尼西亚的政治背景，它指出了“建立国内选民”以支持森林改革的关键需要(Luttrell等人2014年)，并承认权力关系如何影响政策的实施(Eilenberg 2015年)。我们对围绕REDD+的地方话语的分析应该有助于这项任务，特别是从方法论的角度。对于具体的政策输入，我们建议在更多省份复制我们的方法，以检测地方之间和时间上当地话语的潜在变化。
接下来，我们概述了话语如何在诸如REDD+这样的环境政策的阐述中发挥基本作用。然后，我们描述了我们的研究设计和方法，其中包括分析在廖内和巴布亚省的两个利益相关者研讨会上收集的论述材料。根据我们的结果，我们探索了关于森林管理和REDD+的当地话语的轮廓。然后，我们讨论这些散漫的动态如何影响REDD+在印度尼西亚和其他地方的实施。
理论框架
环境政策制定被广泛认为是一个有争议的政治过程，在这个过程中，对环境问题及其潜在解决方案的多种观点开始发挥作用(Hajer 1995, Leach and Mearns 1996, Dryzek 1997, Keeley and Scoones 1999)。一个关键的问题是，政策制定者在制定政策时往往对不同的地方行动者或利益相关者的冲突利益和观点关注不足(Grimble and Chan 1995, Neumann 2005)。因此，如果政策制定者能够首先关注利益相关者概念化环境问题的各种方式，环境项目可能会取得更好的结果(Adams et al. 2003)。此外，通过了解拟议的自然资源管理改革可能会让利益相关者失去或获得什么，政策过程可以减轻潜在的阻塞或负面影响(Grimble和Chan 1995)。
研究政策过程中相互竞争的想法，以及行动者之间相关的权力动态的一种方法是使用话语的概念。话语是“一种现象的共同意义”，反映了某些行为者提出的主张，而不是客观知识本身(Adger等人2001年)。按照Hajer(1995)的定义，话语形成了理解现象的语境;它们以特定的方式来阐述问题，并将某一情况的某些方面区别于其他方面。因此，话语可以通过支持者的假设和逻辑，以及他们通过特定的叙事(Roe 1991)或故事线(Hajer 1995)推进议程的方式来确定。因此，话语分析揭示了解决环境问题的多种观点是如何同时存在的，正如经常观察到的科学家、活动家、当地社区和政治家的话语斗争(Hajer 1995, Fairhead和Leach 2003, Gray et al. 2007)。
已经对REDD+政策话语和利益相关者视角进行了一些分析。例如，对刚果盆地适应和减缓气候变化的国家层面话语的研究揭示了REDD+政策的各种话语框架或立场(Brown等人2beplay竞技011年，Somorin等人2012年)。同样，在秘鲁亚马逊地区，Evans等人(2014)研究了当地社区对REDD+的看法，并将其与国家和全球政策结构进行了对比;Entenmann和Schmitt(2013)确定了不同行动者对REDD+和生物多样性价值之间关系的看法。尽管这些研究表明了话语的重要性，但没有一项研究涉及到全国以下所有的REDD+利益相关者，以及他们的话语如何反映政策挑战，就像我们在这里所做的那样。
为了识别相关的行动者和他们的声音，我们借鉴了利益相关者分析技术，该技术长期以来被用于理解环境项目中的资源冲突(de Lopez 2001, Hjortsø等人2005,Mushove和Vogel 2005)。利益相关者可以被定义为直接参与或受某一特定资源(在本例中为森林)开发或管理的任何个人或团体(遵循Grimble和Chan 1995)。在印度尼西亚的一个省，正式的利益相关者分析已被用于制定早期REDD+政策建议(Purnomo等人2012)，并被推荐作为管理热带森林景观的工具(van Noordwijk等人2013)。然而，目前还没有应用利益相关者分析的例子来分析围绕一个政策理念的多种话语，如REDD+。
方法
如前所述，我们采用了一种混合的方法方法，将话语分析与利益相关者分析融合在一起。演员话语通常从文本和口述文本等来源获得(Hajer 1995)。然而，我们所感兴趣的地方行动者中很少有人以这种形式表达了相关观点，这意味着我们需要从头开始生成材料。此外，我们希望我们的目标参与者在伪公共环境中回应一组关于REDD+的核心问题，在那里他们的立场、互动和讨论策略可以被我们和其他利益相关者观察到。因此，我们采用了基于利益相关者分析方法的研讨会形式来收集数据。这提供了一种系统的方式，将行动者聚集在一起，以便分享和记录他们对REDD+和森林管理的意见。这种以政策为导向的讲习班在印度尼西亚很常见，因此我们的方法在当地被认为是合适的。
初步确定利益攸关方并将其分组是讲习班筹备工作的一个关键方面。这是通过对廖内省和巴布亚省与森林使用相关的行动者的桌面研究、廖内省的考察旅行、一系列重要的信息者访谈(例如，与特罗彭波斯、国际林业研究中心、林业研究与发展局、林业部和农业部[地产作物]的信息者进行访谈，这些信息者分别位于北干巴鲁、茂物和雅加达)，以及与印尼合作者的几次长时间会议。因此，我们定义了五个利益相关者群体，并围绕它们组织讲习班:(1)居住在森林附近的社区成员，以及相关的倡导或社会发展的非政府组织(ngo);(2)伐木、纸浆造纸、油棕行业;(3)区政府官员;(4)省级政府官员;(5)环保ngo和研究人员。没有在每个省持续存在的国家和国际行为体，如捐助者，被认为超出了我们的分析范围。值得注意的是，涉众分组对于组织数据收集是有用的，但是它们并不能支撑分析。这是因为我们对话语的关注允许利益相关者群体内的不同观点和观点，以及跨群体的潜在联盟(Gray et al. 2007, Dryzek and Niemeyer 2008)。 Future workshops may therefore use different stakeholder groupings, depending on the context.
讲习班是在廖内省和巴布亚省举行的，这两个省在森林开发和土地利用方面属于两个极端。在选择这些省份的过程中，我们的目的是衡量对比鲜明的情景可能如何影响当地对REDD+的看法。选择廖内省是因为它在过去十年中是印尼当地森林砍伐率最高的省份，1997年至2007年(Gelling 2007)期间有60%的森林被砍伐。事实上，从2000年到2005年，廖内森林砍伐造成的排放占印尼全国总量的42% (DNPI 2010)b)．该省现在大部分森林被砍伐，大部分地区被特许经营棕榈油和金合欢(Santosa et al. 2012)。然而，廖内的REDD+是有理由的，因为几乎所有剩余的林地都在泥炭土壤上，燃烧泥炭土壤会产生不成比例的大量碳排放(Gaveau et al. 2013)。
相比之下，巴布亚省拥有印尼最大的一些完整的热带森林区域，其林业和人工林部门仍处于起步阶段。这片森林归国家所有，但要按照惯例索赔。由于人口稀少和地形崎岖，由于伐木和当地土地使用造成的森林损失仍然相对较低，但森林被用于工业种植现在是一个主要威胁(FPP 2011, Ginting和Pye 2011)。因此，巴布亚的REDD+计划依赖于对其原始森林的保护，通过避免大规模有计划的森林砍伐来实现。这位前西巴布亚总督在这一领域表现出了堪称典范的领导力，并在2007年获得了《时代周刊》颁发的环境英雄奖(Tedjasukmana 2007)。
在桌面研究之后，每个利益相关群体的代表分别于2010年4月和7月被邀请参加在廖内和巴布亚省会举行的为期一天的讲习班(表1)。邀请是由印度尼西亚林业研究与发展署(FORDA)安排的，这使得政府和商业利益相关方的出席成为可能。并创造了一种官方环境，在这种环境中，利益相关者可能被迫比在其他环境中更严肃地表达他们的观点。这种更有权力的环境也可能让社区层面的参与者感到不安，尽管这种动态没有被观察到。为一些来自较偏远地区(包括廖内的Rokan Hilir和Siak地区，以及巴布亚的Merauke和Sarmi地区)的社区和地区代表提供了资金。因此，所有利益相关者群体的出席率是平衡的，但由于研讨会的地点，可能存在一定程度的省会偏差。
利益相关者群体的组成也是多样化的，包括个人观点和角色的混合。例如，这两个省的政府参与者来自一系列相关机构，包括林业、环境和产业作物与规划部门。此外，不同省份的利益相关者群体也存在差异，这是由于不同省份环境的差异。例如，廖内的非政府组织参与者主要来自当地与社区合作的资源权利和生计倡导组织，而在巴布亚，非政府组织参与者通常来自与政府合作更密切的国际保护组织。
这些研讨会完全在印度尼西亚举行，最初包括政府代表(包括FORDA的REDD+项目主任)就REDD+问题举行的全体会议。参与者随后被分成利益相关者小组进行并行的圆桌讨论。每个利益相关者小组被要求回答相同的讨论问题，这些问题被精心设计以确保开放式的回答(表2)。小组成员的个人回答被写在卡片上，整理后的小组回答被总结在活动挂图上，随后由小组代表在总结全体会议上展示。此外，大多数讨论小组被记录和转录。所有这些数据(回答卡、活动挂图、文字记录)随后从印尼语翻译成英语，并进入NVivo软件(QSR International，墨尔本，澳大利亚)进行编码和分析。
虽然利用利益相关者讲习班收集数据在许多方面是有效的，但确实存在一些方法上的问题。例如，为了最大限度地捕捉当地声音，我们选择使用当地聘请的主持人。这是一个挑战，因为省级层面的能力较低，但最终我们找到了来自当地大学、政府部门和非政府组织的熟练和知情的助理员。向主持人简要介绍了讲习班的目的及其在数据收集方面的作用，但有些主持人对森林管理问题和REDD+的立场并非完全中立，这有时会影响小组讨论。我们尽可能地按照其他人在类似情况下的做法来解释这一点(例如，Mansbridge et al. 2006)。另一个潜在的弱点在于选择代表当地社区等不同群体发言的代表。考虑到我们的目标是捕捉当地声音的广泛概况，这种抽样策略被认为是合理的。然而，关于当地话语及其在群体中的可变部署的更详细的数据，可能值得进行额外的实地研究或Q方法的应用(例如，Schneider et al. 2015)。
此外，在研讨会期间，印度尼西亚的REDD+政策仍在制定中。因此，研讨会的参与者被要求提供基于他们对REDD+概念的理解的观点，而不是任何具体的REDD+实践经验。这是我们的方法与传统的利益相关者分析不同的另一点，传统的利益相关者分析往往是针对网站或项目的(Hjortsø et al. 2005, Mushove和Vogel 2005)。考虑到国际上和印度尼西亚的REDD+设计的不确定性，我们在研讨会上表达的观点可能会随着时间的推移而改变。然而，我们的数据仍然与预期的政策过程高度相关;事实上，2015年4月，印尼政府在经历了一段怀疑和过渡时期(Parlina 2015)后，重申了其对REDD+的承诺。
在数据分析方面，我们选择了聚焦于话语，因为我们发现，虽然一些观点在多个群体中是共同的，但每个利益相关者群体的观点并不统一。在数据中确定离散的故事线或叙述，揭示了行动者如何随意地对待森林管理和REDD+ (Hajer 1995)。反过来，通过关注话语，我们可以确定一个利益相关者群体何时使用不止一种话语，以及何时一种话语被多个利益相关者群体使用。值得注意的是，只有通过数据的迭代编码，离散的话语才变得可见;讲习班的参加者没有参与这个过程。话语识别和归因也有助于检查关键话语修辞内的数据。例如，我们观察小组成员如何表达他们“对环境的看法和关注……和[相关]外部干预”(Adger等，2001:685)。我们还试图识别行动者之间的斗争，通过他们对环境纠纷、风险、自身及其对手的不同框架表现出来(Wittmer和Birner 2005, Gray等人2007)。因此，这需要检查利益相关者如何构建他们的身份和彼此之间的关系，特别是通过使用刻板印象和点名指责策略。
最后，我们的分析方法借鉴了Dryzek和Niemeyer(2008)的工作，他们认为审议过程应该代表不同的话语以及不同的人或群体。Dryzek和Niemeyer(2008)认为，为了实现话语再现，并帮助与更广泛的受众进行交流，可以将经验主义确定的话语映射到文献中已建立或历史的话语上。随后，我们将研讨会数据中发现的话语与其他地方确定的元素进行了匹配，包括全球环境和可持续发展话语(Dryzek 1997, Adger等人2001,Adams 2009)，生态现代化话语(Hajer 1995, Bäckstrand和Lövbrand 2006)，以及在环境冲突背景下的经济增长和发展主义话语(Gray等人2007,Adams 2009)。尽管匹配并不完美，但这些全球性话语与我们在地方层面发现的话语之间的对应水平是显著的，特别是因为一些学者质疑话语是否或如何跨尺度应用(Adger et al. 2001)。我们回到这一点讨论。接下来，我们解释我们确定的话语，以及它们的含义。
结果:关于森林经营和redd +的地方话语
尽管我们对印度尼西亚的不同地区进行了对比调查，但我们发现，地方政府行动者如何就森林管理和REDD+分享类似的话语，以及类似的话语联盟和冲突。这一共同点可能与行动者通过媒体或通过传播所谓全球思想的环境项目集体参与与森林有关的辩论有关。总体而言，我们确定了当地行动者使用的六种新兴话语，我们将其标记为:环境、可持续发展、合规和监管、社区权利和利益、发展主义和南方主义。我们定义并说明了每一个，展示了每个利益相关者群体如何使用多种话语(表3)。我们还确定了每种话语反映的REDD+的政策立场。每一种论述隐含着对森林和可持续性的不同理解，但我们并没有在这里解释利益相关者对这些术语的看法。
在讨论这六种话语之前，有一些值得注意的一般性发现。首先是出现了两种广泛的论述组，他们对REDD+的看法似乎两极分化。前四种话语通常可以被认为是支持森林的，其支持者有条件地支持REDD+。而后两种话语，发展主义和南方主义，则更多地支持发展，较少地支持REDD+。第二，虽然大多数利益相关者似乎都理解REDD+作为森林保护的市场机制的基本概念，但他们没有一个人用经济理性主义者或新自由主义话语来表达自己的观点，即“通过市场解决环境问题”(Adams 2009);事实上也没有任何反市场情绪的证据，这种情绪有时会支撑当地对REDD+的抵制(Kühne 2012)。相反，大多数与会者关注的是他们认为在实施REDD+之前或期间需要解决的治理问题，例如冲突的法律、政府腐败和不安全的资源使用权。从这个意义上说，那些为REDD+提供有条件支持的人似乎主要把它视为推进他们自己议程的一种方式。
环境话语
环境话语重视并优先考虑生态结果高于一切(Adger等，2001年)。区级和省级政府官员，特别是环境部门的官员，使用了这种话语的要素;受森林砍伐直接影响的社区;环境非政府组织;甚至是商业演员。支持者强调，目前的森林使用做法对生态系统和村民产生了不利影响。例如，廖内的社区代表说，森林砍伐导致“洪水和老虎进入村庄”。相应的，这一话语也暗示了森林仍然具有丰富的生物多样性，需要更好地保护。
环境话语在演员的话语策略中也占有重要地位。例如，社区成员和环保非政府组织指责开发商和特许经营者造成了森林砍伐和生物多样性的高发率，特别是在廖内。一些政府官员也采取了这一立场，尽管他们更多的是与商业代表一道，将环境恶化的责任归咎于社区，尽管有相反的证据(如Santosa et al. 2012)。例如，廖内的一位地区官员认为，“社区破坏森林的问题仍然存在”，“只要有丛林，社区就只想把它砍倒或种上椰子树。”同样，种植园和林业租界持有人声称，当地社区对其地区的侵占是他们努力促进更好的环境管理的主要制约因素。在他们的叙述中，政府也因未能控制非法森林活动而受到指责。
总体而言，环境话语支持REDD+作为一种改善森林管理、减少排放和保护生态系统的方法。环保非政府组织尤其把自己定位为“利用REDD+，以便他们可以以任何可能的方式实施保护”(总部位于廖内的非政府组织)。因此，正如一些支持森林的巴布亚政府官员指出的那样，REDD+的优势是根据环境效益而不是潜在的经济效益来界定的。不过，在这种讨论中，首选的森林政策选择一般是鼓励可持续地利用森林资源。因此，这一论述与新保护主义或生态帝国主义的环境叙事并不完全一致，这些环境叙事建议在REDD+下“锁定”森林(Fairhead et al. 2012)。
可持续发展的话语
可持续发展论述的特点是双赢的概念，在这种情况下，环境和发展目标之间的权衡不一定是必需的(Dryzek 1997)。也许是由于其容纳不同利益群体的能力，这一话语以所有利益相关者群体的语言为特点，尽管各省之间存在差异。这一论调的许多支持者，尤其是廖内的政府官员和环保非政府组织，指出过去的开发“破坏了森林”，“木材只是以一种不可持续的方式获得经济回报”。因此，他们提倡可持续的森林管理，将“说明”在发展过程中“发生的破坏”。这种叙述在巴布亚的政府官员中也很突出，他们可能受到了支持redd +的省长和全球保护非政府组织的影响，这两家组织当时都活跃在巴布亚。例如，他们主张在森林保护和开发之间取得“更好的平衡”。然而，由于不愿牺牲从森林中获得的潜在经济发展，这一立场有所缓和。正如一位省级官员所说:“基本上，我们在继续发展，但环境仍然保持良好。”因此，可持续发展的论述为他们提供了一种方式，在强调地方发展需要的同时显示对森林价值的认识。
伐木和种植公司的代表也采取了这种立场，他们把自己描绘成对环境和社会负责的人。例如，他们中的一些人声称正在与社区和环境管理实践实施参与性伙伴关系，以实现“可持续的结果”。政府官员也回应了这一行业立场;其中一些人认为，由于森林和环境部的工作人员对公司员工进行了可持续发展方面的培训，租界管理做法现在更加可持续。为了与这种说法保持一致，所有可持续发展话语的支持者继续呼吁社区、政府官员和公司之间更好地合作，以改善森林管理。
不出意料，可持续发展论述清楚地认识到REDD+的潜在经济和环境效益，仿佛这是一个双赢的局面。例如，一些公司代表认为，REDD+可以通过分配特许权来实现木材生产和碳生产，从而同时实现盈利和可持续发展目标。事实上，巴布亚省林业主任主张“利用REDD+促进可持续发展”，并部署它来“通过更好的森林管理来促进该地区的发展，这也将增加政府收入”。因此，REDD+被相当不加批判地当作实现环境和发展成果的工具，特别是对私人和国家利益而言。
合规和监管话语
合规和监管话语属于更广泛的生态现代化叙事，其中一个关键要素提出技术-制度“修复”可以为环境问题提供解决方案(Hajer 1995)。言外之意，这篇论述中有一种反政治的意味，即强大的行动者通过对森林相关问题的“渲染技术”来寻求避免对抗和维护他们的利益(Li 2007)。在讲习班期间，这一论述仅用于从技术管制的角度阐述森林管理问题，而且几乎只由林业和人工林行业的代表使用。例如，他们把法律制度描述为一个“可信的机构”，应该决定谁对森林土地拥有权利，谁应该执行森林保护的法律。他们的话语基于这样一个前提:如果政府官员能够制定明确的法规来实现环境目标，那么企业就会服从。还经常提到管理工具和核证办法是森林管理的完美工具。
因此，巴布亚和廖内的商业代表把自己描绘成遵纪守法的公民，通过遵守有关的法律和条例，为森林安全和可持续性作出了贡献。例如，巴布亚的商业参与者讨论了他们向政府和传统社区交付费用或版税的合法性，一位伐木代表说:“在这里，伐木公司仍受政府法律法规的控制……我们的角色是尽可能地实施这些规则，因为伐木特许权是基于监管的……另一件事是我们对习惯用户的赔偿…通过这种方式，公司为社区做出了贡献，并履行了总督关于承认习惯权利的法令。”
与此同时，巴布亚的商业参与者将森林砍伐问题归咎于非法伐木者，他们指出:“尽管我们试图保护森林和社区，但非法伐木者仍会试图进入……他们会尽一切可能。”因此，巴布亚的商业行为者试图躲在法律后面，不接受在他们的领域内的不合规行为的责任。同样，在廖内，伐木和木材公司把自己描述为高度管制的组织，现在专注于遵守国际标准。对他们来说，这需要获得可持续森林管理(SFM)认证，并在棕榈油种植园周围留出“高保护价值森林”。
特许经营者利用合规和监管话语转移潜在指责的另一种方式是批评政府。例如，人们指责国家政府无力管理森林，立法不足，特别是在土地使用规划方面。一位在廖内的公司代表解释说:“坦率地说，林业方面的法规还不够完善。我国许多法律法规都是草草制定的……”一个被反复提及的具体法律问题是政府没有能力管理社区和租界所有者之间的冲突。公司代表指责森林部门，坚持认为它应该执行适当的法律来实现环境和社会目标。例如，廖内的一家纸浆和造纸公司的发言人承认，从法律上讲，他们应该将部分特许经营权分配给“社区公司合伙”，但他质疑这些公司是否真的在实践中这么做，因为政府没有监督情况。有趣的是，地方政府工作人员(主要是区级林业官员)也提到了这一主题，他们批评中央政府没有为他们提供足够的经营预算。由于这个原因，他们说他们缺乏资源来进行巡逻、检查和法律要求的社区外展。
最后，这一论述对REDD+提出了一种明显的亲商态度。REDD+主要被视为一种补偿或激励企业实施可持续森林管理做法或其他认证计划的机制。同样，油棕的相关人士认为，他们遵守可持续棕榈油圆桌会议指南的行动也应该吸引REDD+支付。因此，REDD+被框定为一个潜在的有益的附加组件，以适应当前一切照常的场景。正如廖内公司的一位成员所说:“无论我们是在林业还是种植园，我们真正的目标是应用可持续管理。REDD+是一个额外的激励，我们可以从中受益。即使没有REDD+机制，我们也已经申请了SFM认证……”这一论点也延伸到公司遵守国内法律框架的问题。正如巴布亚的一名伐木代表所说，“只要法规明确而有针对性”，REDD+就能让每个人受益。因此，政府负责法律法规的改进，这被框定为REDD+的先决条件。
社区权利和利益的论述
社区权利和利益话语与所谓的生态民粹主义话语产生了共鸣，在这些话语中，依赖资源的村民被理解为变革的受害者，被迫放弃对环境无害的土地使用传统(Adger等人2001,Adams 2009)。所有利益相关群体都在不同程度上使用这一话语，但主要属于社区代表和社会发展ngo。它把土著和当地社区描绘成森林的合法所有者和管理者，他们的身份和生计依赖森林。例如，巴布亚的土著代表解释了森林对他们生活的意义:“对巴布亚人来说，最重要的是习惯权利……森林周围几乎90%的传统社区都依赖于森林……它是社区的生命之源。”同样，在廖内，当地非政府组织和社区成员认为，森林在历史上一直是村庄生计的组成部分，但随着时间的推移，森林所有权已经转移到公司和政府。据一家非政府组织称，这导致了“社会与文化根源的分离”，同时也导致了传统生计的丧失。
这一论述的一个强烈特点是，社区和非政府组织代表将习惯使用森林的人描绘成伐木和种植园利益等强大力量的受害者。他们特别指出，这些公司无视习惯上的用户权利，正在破坏森林。例如，巴布亚的一名社区代表提到了马劳克区的新投资者，他们“不尊重我们的地图……正在破坏我们的森林。”此外，人们指责“经济压力”迫使社区放弃传统的森林管理系统来供养家庭。正如巴布亚的一名社区代表所说:“过去，管理森林的各方，包括社区，都高度尊重和尊重当地的森林管理知识。现在地方知识不那么受尊重了……”
然而，在廖内省，剥夺土地和砍伐森林更为发达，社区成员认为，公司应该赔偿他们失去的生计，或者至少分享森林开发的好处。正如一位当地代表所说:“如果伐木公司继续开采我们的森林，而不为社区做任何事情，我们将不知所措，只是看着，什么也得不到，直到森林消失……回馈利益是公司的责任。但公司什么也没给。”这种倾向的社区代表，主要是廖内的社区代表，并不一定有兴趣为后代保护森林或出于文化原因。例如，当廖内的社区领导人被问及如果他们能够获得该公司的土地，他们将如何处理它时，一些人回答说，他们将“把它变成一个种植园”。
因此，关于社区权利和利益的论述并不总是理想化传统或土著的生计。相反，它优先考虑生活在森林内和森林周围的人民的需要和权利，强调他们应该是森林管理和开发的受益者。为此，社区参与者呼吁正式承认新租界地区的习惯用户权利，特别是通过向社区支付特许权使用费的方式。这个论点在巴布亚有着特殊的意义，在那里森林的所有权是惯例。参加会议的政府官员本身就是巴布亚人，他们批评印尼的国家规定过于笼统，没有解决巴布亚人的具体问题。他们认为，这妨碍了他们为社区从森林利用中获得利益的能力。
这种论述的支持者说，他们只会支持REDD+，如果它是基于对习惯权利的明确承认和对当地社区的直接经济激励。他们强烈强调了地方权利，认为社区作为“森林的行动者和所有者”应该“从规划到实施”参与到REDD+中。在廖内，当地的倡导非政府组织将这一论点进一步推进，他们认为REDD+是恢复社区权利的机会，他们认为，“REDD+不仅仅是补偿，而且是如何恢复社区权利。社区需要法律承认。即使REDD+没有发生，社区也必须明白森林是他们的权利……”有趣的是，巴布亚的商业代表也使用这种以权利为基础的语言，他们从自己的经验来看，承认社区权利和相关版税是避免当地冲突的一种方式，其中一位代表说:“如果社区没有权利或利益，那么REDD+将是无用的。”
最后，所有这些断言都是在社区参与者自己承认他们缺乏对REDD+的知识的背景下做出的。在巴布亚，他们把REDD+比作只有在政府办公室才能听到的“外语”。在廖内，社区说他们不理解REDD+的“意义”。因此，讨论还涉及对通过REDD+实现社区权利的前景的怀疑和担忧，特别是考虑到目前薄弱的终身教职安排。这导致一些人警告说，按照现状，REDD+的收益可能会流向公司和森林部门:“社区什么也得不到。享受福利的只有林业员工和公司……这就是我们所害怕的……我们希望至少有50%的利润返还给周边社区。”(Riau-based非政府组织)。这只是众多呼吁REDD+惠及社区的呼声之一。
发展学家话语
在发展主义的论述中，经济增长和扶贫被视为优先要实现的环境行动(Wittmer和Birner 2005)。在印度尼西亚的背景下，这一论述假定森林开发和转换是人口增长的最有价值的土地用途。支持者认为森林和种植园是个人、他们的地区和国家的主要收入来源。这一想法特别受到政府官员的支持，他们把自己定位为森林管理者和所有者。正如巴布亚的一位政府代表所说，“森林是国家和地方政府支持发展的资产。”
商业代表们也运用了发展主义的话语，把自己描绘成通过森林开发为区域增长做出贡献的经济行动者。例如，巴布亚的伐木和种植公司认为，他们的活动正在创造新的道路、新的就业机会，甚至新的市政当局。在这种情况下，他们将自己定位为仁慈的开发者，说道:“我们的活动给予了……为商界人士感到骄傲，因为我们帮助开拓了(发展)新领域。”在这次讨论中，巴布亚的公司注意到，政府通过建立新的行政区划，在森林边界“形成新区域的强大压力”。众所周知，这种政府主导的议程服务于印尼的一系列精英利益(Luttrell et al. 2014)。
考虑到强调通过资源开发实现经济增长，这种论述明显是反保护的也就不足为奇了。例如，森林保护被指称与区域发展计划，包括工业扩张和人口增长直接冲突。这一点在欠发达的巴布亚尤为突出，那里的一名省政府官员坚称，“保护森林与发展是负相关的。”
相应的，这种论述的支持者并不支持REDD+，尤其是在商业和省政府的利益相关者群体中。这些行动者对REDD+对森林相关产业、区域就业和经济扩张的潜在负面影响表示担忧。例如，廖内的一位官员认为，“如果REDD+应用于多产森林……一些行业可能会关闭。”同样，同一个省的一个商业参与者挑衅地声称，如果广泛实施REDD+，“木材行业将会关闭，胶合板行业、木片加工厂、锯木厂等等也会关闭……这可能会导致大规模失业……和社会的冲突。”这种类型的叙述被森林开发的主要受益者反复使用，他们强调REDD+将是一个“失去的发展机会”。他们甚至推测REDD+对社区的影响，反问道:“社区的发展权，如道路、学校、城市地区、卫生、交通等权利如何?”政府准备好承担责任了吗?” Thus, the discursive strategy of these elite actors was to portray REDD+ supporters as anti-development and anti-community rights, while defending their own interests.
Southernism话语
最后出现的话语是南方主义。这一论述是在全球背景下确定的更广泛的民粹主义和环境正义叙事的一个元素(Adger等人，2001年)。支持者通常将过去的森林砍伐和碳排放归咎于工业化国家，导致了今天的气候问题。森林资源丰富的发展中国家因此被描述为发达国家的受害者，有权要求它们“清理自己的后院”，然后将责任转移给欠发达国家(Adger等人，2001年)。这一论述在印度尼西亚的REDD+会议上很明显，一些政府代表呼吁工业化国家为印度尼西亚的森林“帮助世界吸收碳”这一事实提供补偿(Cronin and Santoso 2010:10)。
在研讨会上，南方主义的话语被政府和企业代表用来支持他们支持发展的立场，并反对REDD+。他们把REDD+描述为发达国家设计的一种战略，目的是剥削森林资源丰富的穷国，或者是它们逃避气候变化责任的一种方式，同时阴险地使欠发达国家的情况变得更糟。beplay竞技廖内的政府参与者在这方面特别直言不讳。他们认为，“(发达国家)不公平……为了在森林破坏问题上给我们施加压力……这个问题始于他们的国家，他们应该对此负责。”在这些方面，一些研讨会参与者认为REDD+是一种机制，它对发达国家的好处将远远大于对印度尼西亚等穷国的好处。例如，廖内的一位地区官员说:“他们捐款，比如REDD+……但我们真的想知道他们是否打算帮助我们。(他们)得到的好处可能比他们给我们的要多…… and we will suffer.”
巴布亚也提出了类似的观点，那里的一名商业代表说，他们的森林正被视为发达国家受益的“肺”，他问道，“让拥有大片森林的国家承担全球变暖的责任，而让工业化国家摆脱责任，这公平吗?”事实上，这种观点是对REDD+在全球范围内可行性的一个关键挑战，这在南北平等问题被激烈争论的UNFCCC谈判中得到了证明(Baer et al. 2000)。因此，总的说来，南方主义更倾向于反殖民主义，而非反环境主义。
讨论
新政策，旧话语?
虽然在研讨会期间，当地对REDD+的理解还很初级，但值得注意的是，人们在这个问题上说了多少话。这是因为REDD+的想法必须动员和讨论关于森林管理和环境发展问题的现有论述。因此，REDD+话语本身并不存在，而是潜在话语领域的子集或扩展。鉴于此，正如我们的分析所示，REDD+有可能成为一个旧游戏中的新道具，或一个空的能指，当地演员凭直觉用意义填充，使他们已经持有的叙事和想法永存。
这一发现意味着国家以下行为体将极有可能努力利用REDD+作为服务于其现有目标和利益的一种方式，而不是将其视为森林治理问题的新解决方案或一套新规则。考虑到印尼森林部门明显未解决的冲突，因此，正如加里曼丹最近的观察结果所示，REDD+在实践中可能只是重现社区、公司和国家之间现有的斗争和不平等，或实际上加剧它们(Eilenberg 2015)。因此，关于REDD+政策制定的问题正确地集中在其变革潜力上(Gallemore等人2014,Moeliono等人2014)。然而，正如我们所展示的，如果没有考虑到地方层面话语的多样性以及这可能如何影响政策执行，这些调查是不完整的。
地方层面REDD+的另一个关键维度是话语和思想的跨标量循环。由于发现了本地话语和预先建立的全球话语之间的强烈共鸣，以及来自两个非常不同的场域背景的相似话语模式，这一问题需要进一步研究。然而，我们认为有两个因素可能会影响我们的发现。第一，大多数讲习班参与者将通过媒体和通过他们在森林管理和有关国际项目中的作用接触到全球环境方面的话语。我们认为，这将影响他们(重新)表达想法和论述策略，导致我们观察到的交叉标量共振。其次，这些研讨会是跨国活动，因为它们的重点是国际政策，而且有外国研究人员和国家一级的REDD+专家在场。在这种背景下，研讨会参与者可能倾向于以全球可读的方式进行交流，可能是通过战略性地部署成熟的全球话语元素来合法化他们的论点。讲习班的跨国性质可能也限制了讨论中次等观点的空间，特别是土著和社区的声音。这些动态再次表明，如果要避免冲突和误解，实施REDD+需要注意局部的细微差别(Howell 2015)。
话语联盟来塑造政策结果?
我们的研究结果还表明，REDD+要想实现，就需要当地行动者建立共同的森林管理目标。从分析的角度来看，这意味着话语联盟的形成，随着不同行动者关于环境问题及其可能解决方式的叙事或故事线的融合而出现(Hajer 1995)。如前所述，我们确定了两个围绕REDD+和森林管理的新兴话语组:一个组是“支持发展和森林开发”，另一个是“支持可持续的森林管理”。这些群体有可能形成话语联盟，进而可能影响政策结果。
支持发展的群体主要包括发展主义和南方主义话语中的论点和战略立场，以及一些社区权利和利益话语的元素。后者强调了居住在森林内及其周围社区的当地经济利益，而发展主义的话语则更多地关注区域或省的经济利益，而南方主义的话语则呼吁印度尼西亚作为一个发展中国家确保财政资源的需要。因此，这一群体的话语被他们优先考虑的经济增长联系在一起，通常以森林保护为代价，但不同的行为者推动的利益积累在不同的规模。因此，这个群体除了普遍的反redd +立场外，没有明确的政策立场。
支持可持续发展的森林管理小组包括环境、可持续发展、合规和法规方面的话语，以及社区权利和利益方面的话语。这个群体相信并寻求从森林中获得经济、社会和环境效益的平衡。他们的立场是，这一目标可以通过可持续和合作的管理做法来实现。有趣的是，他们的故事主线都围绕着对政府的批评，尤其是在森林执法不力、权属改革和土地使用计划执行不力方面。因此，他们在REDD+上的立场取决于中央政府首先采取行动解决治理问题。
因此，对REDD+的有条件支持是支持可持续森林管理集团的一个关键特征;他们对REDD+的兴趣是出于实现其他目标的愿望，无论是社会目标还是环境目标。例如，倡导社区权利和利益的非政府组织支持REDD+，只要它能够为当地社区提供安全的产权和更好的生计。相比之下，环保非政府组织支持REDD+，只要它能对生物多样性保护做出贡献。有趣的是，这些地方明确的立场与提供共同利益的需求相一致，这是目前全球REDD+政策的一个关键特征。正如Howell(2014)在国际领域所观察到的，因此，确保REDD+获得当地支持很可能取决于能够满足不同利益相关者利益的共同利益。
最终，这两个不同群体的含义是，在实际中实现REDD+并不容易，即使在国家和全球层面实现了可能的最佳政策设计。事实上，我们的研究结果表明，在次国家层面实施REDD+将引发反映潜在森林治理问题的讨论和物质斗争。因此，正如其他人所暗示的那样，如果REDD+要避免持久或引发冲突，就需要谨慎和创造性地建立联盟(Luttrell et al. 2014, Moeliono et al. 2014)。
结论
我们调查了印尼地方利益相关者在REDD+和森林管理方面的声音和看法，并对其他地方产生了影响。我们的研究集中在利益相关者研讨会上收集的数据，研讨会在廖内省和巴布亚省举行。虽然我们期望在每个设置中找到完全不同的话语，但我们反而发现了六个在两个省份的利益相关者共同的话语，反映了环境发展领域是如何竞争的，以及话语如何在地方之间或跨规模之间产生共鸣。关键的是，这种多重竞争话语的持续存在标志着REDD+面临的关键挑战:需要容纳和解决不仅存在于全球层面，而且存在于次国家层面的争议。迎接这一挑战最终将需要解决特定地点的问题，我们的分析可以很好地帮助。
另一个重要的发现是，话语与利益相关者群体并不完全一致，这反映了群体内的多样性。不同的演员也倾向于使用一种以上的话语，这取决于讨论的主题或观众。例如，商界人士一方面声称通过投资为印尼农村贫困人口带来发展，另一方面又指责当地社区破坏森林。这些矛盾构成了传统利益相关者分析的一个关键局限性，在未来，这可能也会导致论述性表示(Dryzek和Niemeyer, 2008)。事实上，通过分析话语而不是利益相关者，我们确定了关键的斗争和可能影响REDD+结果的潜在参与者联盟。
最后，我们注意到REDD+的实现很有可能只是简单地复制或由已有的话语构成，这是高度争议的。因此，REDD+的实现将依赖于在地方层面形成有利的联盟或话语联盟，这是一个难以协调的动态和非正式的过程(Hajer 1995)。在实践中，这意味着REDD+将需要吸引各种议程，同时也要解决根本的森林治理问题。在此，实践者可能需要处理我们观察到的两个散乱的分组，它们在REDD+上表现出不同的立场。如果不这样做，可能会造成不稳定的影响。换句话说，政策和实践必须立足于并能够回应当地的声音和关切，无论这些声音和关切有多么多样化。这代表了REDD+的一个特殊挑战，根据定义，它是通用的和自上而下的。
致谢
我们感谢在巴布亚和廖内参加讲习班的所有利益攸关方。这篇论文的研究得到了澳大利亚国际农业研究中心(FST/2007/052)“改善治理、政策和制度安排以减少森林砍伐和退化(REDD)”的资助。该论文还受益于澳大利亚国立大学同事的反馈，包括约翰·博斯韦尔(John Boswell)和三位匿名审稿人。
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