研究

适应性管理的处方:德国莱茵河流域的洪水管理案例

• 摘要
• 简介
• 方法
  • 案例研究:德国莱茵河
  • 分析框架
  • 数据收集
• 结果
  • 制度结构有多中心?
  • 是否在生物区域层面进行管理?
  • 什么样的参与会发生?
  • 把实验作为管理系统的一部分?
• 讨论
  • 后的处方
  • 其他推动变革的因素
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

关于应对环境资源管理，包括洪水管理所面临的挑战的适当机构的辩论多年来一直有增无减。由于了解到洪水管理由于气候变化和社会经济发展面临着日益增加的复杂性和未来的不确定性(Merz et al. 2010, Ingram 2011, Hill 2012)，人们正在就治理模式的正确组合(如国家/市场/分权)的偏好进行深入讨论。beplay竞技文献表明，无论是中央管理的官僚机构(Ostrom 1999, Berkes et al. 2003, Gleick 2003, pal - wostl 2011)，还是以产量为导向的市场机制(Gustafson 1998, EEA 2005, Armitage et al. 2007, UNECE 2009)，在独立应对动态和非线性社会生态系统的变化条件方面都有局限性。

一种新的管理概念，基于网络治理，通常被称为自适应管理(ACM)，被认为是一种解决这种复杂系统不可预测行为的方法(例如，Armitage等人，2007,2008,Plummer等人，2012,2013,Scarlett 2013)。适应性管理被认为能够处理不同的利益，并提供必要的灵活性，以适应不断变化的环境，如气候变化(Dietz等，2003年，Folke等，2005年，Young等，2006年，Olsson 2007年，pahr - wostl 2009年)。beplay竞技“适应性”一词指的是通过“边做边学”(Berkes and Folke 1998:10)、检验假设和使用实验方法管理不确定性的能力。从实践结果中学习为创新、选择和修订创造了空间(Holling 1978, Lee 1993, Lebel等人2005,Olsson等人2006,Tabara和Pahl-Wostl 2007)。“管理”一词指的是来自政府和民间社会的广泛行为者之间的合作，在地方、区域和国家各级分享管理权力和责任，强调来自不同来源的包容性决策和知识提供(Folke et al. 2005, Guerin 2007, Armitage et al. 2007, 2009)。

ACM的目的是提高演员的适应性。我们将适应性定义为为减少洪水影响而准备、应对和应对气候和社会变化的能力。除了Engle(2011)和Walker等人(2004)，我们还效仿Folke等人(2010)和Hill(2012, 2013)，将适应性概念化，通过其在洪水管理系统转型潜力中的作用，使调整或实施新的规则、措施或配置，以实现治理系统的更可持续状态。因此，适应性需要实验和学习的能力、合作和联系的能力、对外部驱动因素和内部过程的响应能力，可以被描述为适应的先决条件(Smit和Wandel 2008)，这里指的是实施主动和被动的减少洪水风险的措施。

Huitema等人(2009)在本杂志中认为ACM围绕着四种制度处方，每一种都能以自己的方式增强适应性。他们认为:(1)制度结构需要是多中心的，即生态系统的管理由多个权力中心承担，其中政治权力分散到单独组成的机构;(2)自然边界是任务分配的基础，而不是管辖权的边界，即生物区域方法;(3)需要高水平的公众参与，以确保问题感知、知识和解决方案的多样性，并实现批判性反思;最后，(4)制度设置必须提供一种实验性的管理方法。

ACM的概念是有吸引力的，但它的实际应用已被证明是非常困难的，并且在尝试引入它的地方，进行评估并不容易。例如，Lee(1993)提出了一长串ACM有机会被使用之前必须满足的条件。同样，Huitema等人(2009)提到了与这些处方在现实世界中的应用相关的各种实际问题，其中许多都得到了Munaretto和Huitema(2012)的证实。Plummer等人(2012)在对ACM文献的元分析中指出，对ACM实际应用产生的结果的评估到目前为止是不确定的，因为相关ACM因素的概念化方式非常不同(例如，学习、社交网络、利益冲突)，而且缺乏评估其贡献的操作措施。因此，将成功或失败归咎于ACM组件和ACM似乎几乎是不可能的，有必要进一步研究ACM的可行性和有效性。

我们特别感兴趣的是ACM在过去三十年中对德国洪水管理系统进展的贡献。因此，我们收集了关于四种ACM处方是否已被应用以及它们如何在莱茵河盆地德国部分实施的信息。由于该地区具有高度的经济重要性和增长潜力(Becker 2009)，当局已声明他们的目标是建立一个更具抗洪能力的政权。此外，人们普遍认为，由于气候变化的潜在影响和未来发生更多极端洪水事件的风险，德国水管理机构需要更多地关注高度的不确定性(te Linde 2011, Kundzewicz 2012, Bubeck 2013)。beplay竞技

两个主要的研究问题是:(1)在莱茵河流域的德国部分，ACM的四个制度处方被遵守到什么程度?(2)德国洪水管理的根本变化是否与这些处方的实施有关?

我们的研究不会评估适应性是否提高了，或者提高到什么程度。相反，我们的目标是分析是否存在与这四种制度处方相关联的适应性信号。因此，我们描述了过去三十年德国莱茵河流域洪水管理的转变，并分析了政策变化是否遵循了处方。

方法

案例研究:德国莱茵河

莱茵河是一个成熟的流域制度的例子，在河流干预、契约、努力减少洪水风险方面有着长期的经验，在管理河流的多种功能方面有着合作的历史，如航运、渔业、工业和生态(Dieperink 1997年，de Bruin 2006年)。莱茵河是欧洲第三大河，全长1239公里，其中880公里可通航。该盆地由9个国家共享，其中德国占面积最大，占盆地面积的55%;其他地区包括瑞士18%，法国13%，荷兰6%，列支敦士登，意大利，比利时，奥地利和卢森堡(只有一小部分)。它是德国和西欧最繁忙和经济上最重要的水道，莱茵-内卡、莱茵-梅因和鲁尔地区人口密集，有大型工业中心。

德国水管理的三个主要主管级别是联邦政府、联邦州(Länder)以及区和市政当局。法律框架权力和国际政策应用存在于国家层面，而在大多数领域，包括水资源、环境和空间开发，政策应用和措施实施的权力掌握在联邦州手中，并根据辅助原则，与较低的行政级别(Kraemer 1999年，Winnegge和Maurer 2002年，UBA 2010年)。新的立法和政策概念必须获得联邦各州议会的通过，重大建设和空间项目的实施必须经过严格的授权程序，直到地方一级。联邦州在职能领域(如水管理、空间规划和经济发展)之间的严格责任划分，以及一种主导的自上而下的管理风格，使得解决水管理中的利益冲突具有挑战性，例如洪水管理和土地使用之间的利益冲突(Moss 2004, 2012)。

在莱茵河上游进行了近两个世纪的大规模工程干预，使河流系统适应不同的用户功能，并于1977年完成，导致了明显的负面环境影响，如地下水位下降和地面下沉，以及洪水风险的严重增加，这是由约85%的前泛滥平原和冲积森林的损失和更高的水流造成的(Bernhardt 2002年，Frijters和Leentvaar 2003年，Witter等人2006年，de Bruin 2006年)。1978年，根据国际莱茵河洪水研究委员会(HSK)的专家建议，引入了洪水蓄洪的新思路，即赋予河流额外的空间，以降低峰值水位，从而实现更大的流量。1982年，两个沿河国家德国和法国正式批准重建莱茵河上游200年一遇的防洪水平，德国承担了大部分工作(Disse and Engel 2001, Dister 2002)。HSK方案被设计为一个蓄水项目，以降低洪峰。但是，只注重水管理的技术方法没有考虑到该系统的生态方面和社会经济后果。这一不足被负责的当局解释为提出替代洪水管理概念的导火索，例如，将减少灾害与恢复洪泛平原结合起来，或引入预防、损害最小化和自我责任的思想。在这方面，双边协议可被视为德国从传统的工程安全话语向基于生态风险视角的新洪水管理政策过渡的起点(Becker 2009)。建立适应性洪水风险管理机制是必要的，因为极端洪水在莱茵河德国部分的后果可能是巨大的:大约300万人生活在洪水易发地区，极端情况下可能的洪水损失估计在350亿至650亿欧元之间(Disse和Engel 2001年，Frijters和Leentvaar 2003年，IKSR 2006年，te Linde等人2011年)。

分析框架

有人建议ACM围绕四个制度处方展开，每一个都可以增强洪水管理的适应性。我们将使用ACM的四个制度处方来描述适应性管理理论在德国洪水治理中是否取得了进展。我们简要总结了每个处方(更多细节，见Huitema et al. 2009)及其与系统适应性的关系。

多中心结构

多中心结构的特征是在不同尺度上的多个管理当局和决策中心，它们在形式上相互独立，作为一个系统具有一致的交互作用(Ostrom 1999,2010)。在多中心系统中，强调最低的管辖级别，即社区或市政当局，自治和地方自决的机会被认为是最重要的(McGinnis 2005, Anderson and Ostrom 2008, Sovacool 2011)。多中心比单纯的联邦制代表了更广泛的概念。根据麦金尼斯和奥斯特罗姆(2011:15)的说法，“联邦系统可能只由一系列不同级别的嵌套司法管辖区组成，但多中心系统还包括专门处理特定政策事务的交叉司法管辖区，如管理跨越州界的河流流域。”关于多中心结构的文献表明，权力的分配、责任的重叠和本地知识的额外优势促进了问题框架、政策和相互学习的多样性，从而培养适应性。这可以降低测试新想法和试验多种方法的障碍，以提供创造性的替代方案和本地定制的解决方案;额外的机会出现在建立网络和私营公司的支持作用、建立联盟、自愿协会和社区组织、收集社会生态知识、从不同来源获得经验以及提供冗余安全网(Dietz等人2003年，Ostrom 2005年，Anderson和Ostrom 2008年，Huitema等人2009年，Neef 2009年)。关于多中心的论述也暗示了潜在的问题。如果没有适当的、运转良好的谈判和协调机制，模糊或重叠的责任和活动可能导致责任不明确、机会主义、功能障碍和拖延(McGinnis 2000, 2005, Ostrom 2005, Toonen 2010, Pahl-Wostl 2011, Sovacool 2011)。

Bioregional方法

生物区域方法的核心是制度与社会-生态系统之间的适应性概念(Folke et al. 2007)，认识到流域的环境、技术、经济、制度和文化特征之间的相互依赖性(Pahl-Wostl 2007, Huitema和Meijerink 2014)。Gibson等人(1998)认为这是一个优化问题，Young(2002:20)提出“生态系统和制度系统之间的契合度越高，相关制度的表现就越好。”因此，生态系统和为管理影响该系统的人类活动而设立的机构之间需要一致或兼容，而将自然边界而不是司法边界视为任务分配的基础。这一思路也被纳入了欧盟水框架和洪水指令，它们都提出了流域规模的方法，目的是更好地连接上游和下游社区，并创建一个更综合的治理系统(CEC 2000, 2007)。在跨界河流流域，如莱茵河流域，适合性问题是复杂的，因为各种过程在非常不同的水平、规模和政治领域发挥作用，很难排除空间不适合性(Moss 2004, Blomquist和Schlager 2005, Imperial 2005, Cosens和Williams 2012)。流域组织在增强相互依赖意识、联系决策机构和促进信息流方面可以发挥重要作用(Schlager和Blomquist 2000, Sadoff和Grey 2002, Borowsky等人2008,Huitema等人2009)，经验证据降低了人们对生物区域方法可以作为解决该领域和许多其他领域环境资源问题的万灵药的期望(Ostrom等人2007)。尽管如此，这一概念的实施可能有助于通过更好地整合上下游的不同利益和更有效地利用资源，推动和形成适应性管理。

参与

公众参与是指让受某项决定影响的人参与其中，假定这将导致所述决定的质量和持久性更好，并将反映受影响和感兴趣的人的利益和关切。在这方面，参与有望以各种方式促进提高决策过程的合法性、问责和透明度，并实现社会可接受的解决方案(Sabatier等人，2005年，Mostert等人，2007年，Reed 2008年)。参与可以通过在决策者和公众之间建立联系和网络，促进对话，并在参与的不同行为体之间建立更广泛、更均衡的知识库，从而提高共同解决当前问题和支持所做决定所需的相互意识和背景理解，从而提高问题解决的效率和质量(Hajer和Wagenaar 2003, Mostert 2003, Borowski等人2008)。因此，参与可以在行为者之间建立信任，促进社会学习;两者都考虑了适应性和适应动机的重要组成部分(Folke et al. 2005, Huitema et al. 2007, Armitage and Plummer 2010, Lebel et al. 2010, Schultz et al. 2011, Renn 2014)。还观察到一些限制和缺陷，包括:缺乏明确的目的和利益攸关方的作用;信息和知识分布不均;缺乏对参与者或其代表性的问责;对共识的过分强调;缺乏多方办法的经验，包括促进这种办法; and an uncertainty about how binding jointly agreed decisions really are for participants, but also for elected representatives (Bulkeley and Mol 2003, Kampa et al. 2003, Van de Kerkhof 2006, Huitema et al. 2007, Mostert et al. 2007, Reed 2008).

实验

实验处方可以应用于两种方式:(1)在经典意义上测试水系统对不同管理干预措施响应的假设;或(2)引入某种管理方法，随后监测其效果，并在需要时调整该方法(Huitema et al. 2009)。水管理是一个典型的政治过程，其中政策的实施在某种程度上可以被视为一种实验(Pahl-Wostl 2007, Duit和Galaz 2008)。正如Plummer和Armitage(2007)所指出的，ACM需要以信息密集和学习为导向来处理复杂性和不确定性，因此需要高度的实验来检验假设、监测结果和解释新方法(Lee 1993)。除了产生新的想法和替代方案外，实验还与规则的一致、改进的程序和建立合作与信任的共同价值观有关，这些都是从被动调整到主动预期的必要因素。设计良好的实验有望提供更多样化和灵活的治理解决方案，以适应特定的环境，并创建一个共同的愿景，促进主动处理不确定性和复杂性(Walters和Holling 1990年，Stankey等人2005年，Armitage等人2008年，Klein 2008年)。实验可能会在方法的选择、结果的解释或利益相关者的参与等方面面临许多实际困难(Pielke 2007)。而且，通过政治实验来证明一个新假设的价值可能会消耗昂贵的时间，并涉及伦理问题，例如，如果这种管理的政治风险被认为太严重，或在评估有效性时出现问题，因为在合理的时间内无法检测到变化(Sutherland 2006)。

我们分析了这四种方案在德国莱茵河流域洪水管理转型中的应用。它们的特点是体制和管理方面，我们在表1中将其定义和总结为“特色方面”。第二栏中的“运作化指标”将用于评估执行处方的程度。我们意识到，在增强适应性和潜在推动政策变化方面，缺乏一种客观、定量的措施。因此，这两个方面和指标及其联系将构成讨论这些规定作为政策变化的促进者或贡献者的作用的输入。

数据收集

我们的实证结果基于38次半结构化访谈、2007年至2011年的3次连续研讨会以及2009年至2010年的电话调查。此外，还分析了官方政策文件、法律文本、科学论文和文献报告。这些半结构化的访谈访谈对象包括部委、地区和地方行政部门负责洪水管理的官员，以及来自学术界、公民倡议和非政府组织的洪水专家。这些问题涵盖了洪水管理政策变化的可能触发因素，如重大洪水、选举或政治危机等焦点事件、来自行政和学术界的变革推动者或政策企业家，以及伴随的环境，包括发生变化的政治舞台、新概念和战略的价值和缺点、洪水管理的现状和未来的挑战。工作坊是两个项目的一部分，ACER (www.adaptation.nl)及新水(www.newater.info)，与荷兰-德国洪水管理工作组合作，制定不同的适应策略和干预措施，以应对未来的洪水风险。参加讲习班的有来自项目合作伙伴的代表、洪水专家、空间开发商和来自不同行政级别的决策者、市政当局、公民倡议和非政府组织的代表。研讨会的一个重要方面是利益攸关方之间的双向沟通和相互学习过程，以及将对立的立场和观点融合为未来洪水管理的共同愿景的可能性(te Linde等人，2012年)。电话调查由训练有素的采访者对78名负责当地洪水管理的社区官员和河堤协会成员进行，平均时长45分钟。研究人员使用了一份包含58个问题的问卷，由多学科专家团队事先审查，并在统计软件包SPSS中编写程序，以评估参与者的洪水风险感知、最近洪水事件的经历以及他们所在城市的保护能力(Becker et al. 2014)。为了获得受影响但私人群体感知的可比信息，还联系了位于莱茵河附近的11个公民洪水倡议。目的是就地方一级应给予更多注意的因素获得指导，以提高备灾水平，并迅速采取行动尽量减少洪水的损害。在“公开评论”部分，受访者还可以就与洪水管理相关的更一般性项目发表意见，如对政府战略的信任、政治重点和行政障碍。更详细的实证研究结果可以在Becker和Raadgever(2006)、Becker等人(2007,2014)、Raadgever等人(2007,2008)、Becker(2009)和te Linde等人(2012)中找到。

结果

制度结构有多中心?

在洪水管理方面，德国联邦各州之间和内部的管辖权划分是复杂的。控制和战略权力集中在联邦各州的上层防洪管理部门。尽管大部分财政捐助都来自国家一级，但国家一级的经费却很低，而且在城市一级的经费也很有限。但是，根据地方空间发展的责任，并由于洪水事件时的灾害管理议定书，在措施的实施阶段，地方行政当局的地位变得更强。有人认为，德国联邦安排的特点是多中心行政结构，其联邦、州(Länder)和地方政府级别的高度相互依赖以及政治和政策的相互联系(Neef 2008, 2009, Thiel 2015)。这在一定程度上有限制或抵消政策变化的缺点(Jaenicke et al. 2001, Barzeley and Füchtner 2003, Gunlicks 2005)。另一方面，制度设置促进了每个联邦州的个别政策发展，根据它们的问题结构、政治配置和地方利益而量身定制。与管理规模一起，它为试验、产生新想法和审查传统程序和结构创造了空间。这样的权力分配可能会使跨司法管辖区的协调复杂化，需要大量的纵向和横向合作(Maynts 1999, Gunlicks 2005)，但也提供了相互学习的机会，创新竞争，和交叉施肥，从而在不同级别产生更有效和可持续的管理成果(Pahl-Wostl 2007, Ostrom 2010)。

根据体制结构，减少上莱茵河地区洪水风险的战略规划和实施分布在三个有关的联邦州:巴登-符腾堡州(B-W)、莱茵兰-普法尔茨州(R-P)和黑森州(HE)。每个状态对问题的框架不同，执行任务的策略也不同。巴登-符腾堡州将其视为安全与环境相结合的多重任务。由此产生的“莱茵河综合计划”(1988年、1996年)旨在通过在13个圩区提供额外的蓄水来减少洪水危害(MEBW, 2007年)。同时，在1970年代的环境论述和1980年代预期的欧洲立法的推动下，商定了一项补充性的环境目标，即恢复河岸森林。为了获得必要的生态知识，并促进政治和公众对该项目的接受，行政官员与成立的世界自然基金会(WWF)奥恩研究所的科学家组成了一个联盟。莱茵兰-普法尔茨州以10个蓄水点履行了额外蓄水的义务，但在1994年发展了一个更全面的防洪概念。除了技术措施外，它还通过限制洪泛平原的空间发展和将个人责任分配给生活在洪水易发地区的人民来处理洪水可能产生的消极后果。这为传统的防洪工程任务增加了社会经济层面的内容，并呈现出从以前的公共安全承诺到新的预防风险话语的变化。黑森决定不采取额外措施，因为假定洪水风险较低，政治利益也不大，但承诺承担莱茵兰-普法尔茨保留区措施20%的成本份额。 Independently and at a later stage (1990-1992), North Rhine-Westphalia (NRW), further downstream in the Lower Rhine, commenced a similar strategic transition from higher dikes toward more space for water and nature restoration, based on its “Guidelines for Natural River Training and Maintenance” (MUNLV NRW 2010). North Rhine-Westphalia’s “Master Plan for Flood Protection, Ecology and Navigation” (MURL NRW 1992) considered and integrated not only the hydrological but also the socioeconomic and ecological impacts of the planned measures to receive the political support of the related political domains (Becker 2009).

联邦各州新的洪水管理政策增加了备选方案和战略的种类，增强了措施的灵活性，从而为适应性解决办法创造了新的机会。1993年和1995年的洪水造成了必要的政治压力，要求巩固各种方法，并将其提升到德国河流的国家层面，以法律a“前瞻性防洪指导方针”的形式，其主要支柱是生态蓄水、技术和空间防洪以及预防性损害最小化(法律a 1995, 2003)。为了强调指导方针的协调实施，特别是在2002年易北河特大洪水之后，德国政府在“五要点计划”(BMU 2002)中确认了LAWA指导方针，并于2005年通过第一个国家洪水立法(Gesetz für den vorbeugenden Hochwasserschutz, BMU 2005)将其制度化。该综合法律为洪水易发地区的空间开发和建筑、灾害管理和联邦各州之间的合作制定了严格的规则，并形成了欧盟洪水指令(欧洲委员会2007年)的转换和联邦水法(Wasserhaushaltsgesetz;BMU 2010) 2010年(Becker 2009, Hartmann 2012)。

多中心系统的缺点也可以察觉到，例如，对气候变化作为各州潜在问题的考虑较晚，或者保水项目的实施相对缓慢，即在30年后，莱茵河德国段规划的保水项目只有约50%完成(表2)。beplay竞技

更大的用水空间、降低预防性风险和绿色防洪的想法增加了联邦各州上层水务局(大多数主要防洪策略都有其起源)和社区层面(包括灾害管理、空间开发和提供当地空间在内的地方防洪责任)之间的依赖关系。水管理和空间规划的相关领域遵循不同的风险和土地使用功能逻辑，因此应用不同的价值、规划程序和时间范围(Moss 2004年，Van den Brink和Meijerink 2006年)。这可能会导致不同的利益和经济考虑，在为蓄水或可控洪水保留更多空间方面存在困难，并错过了将防洪作为空间规划任务进行综合重新规划的机会(Dister 2002, Röhring 2004, Krieger 2013)。执行阶段的延迟或焦点的减弱有许多原因。除了当地利益攸关方的个人利益外，它们还可归因于若干通常相关的政治或体制因素。在讲习班、访谈和电话调查的自由评论中经常有人提出批评，包括社区一级的参与和责任下放不足，相互关联的政治领域内部和之间的纵向和横向相互作用不足，行政程序复杂而费时。此外，必须注意的是，公众和政界缺乏紧迫感，或者只是低估了当地洪水的风险，特别是在较长时间没有发生重大洪水事件之后。正如我们在莱茵河沿岸的调查所揭示的，地方官员对安全和做好准备的相当乐观的感觉(Becker et al. 2014)是一个强烈的暗示，表明地方的风险意识需要提高，例如，由德意志Vereinigung für Wasserwirtschaft (DWA;http://www.dwa.de)．从这些发现中，我们可以看到(类似于Samuels et al. 2006和de Kruif 2012)，需要审查行政结构，包括审批和协调程序，以加快实施过程，更好地协调相关水-空间-自然领域的项目。这与上述洪水协会和伙伴关系培养的最佳做法的有效转让一起，可能是加强城市在洪水风险管理中的作用的有希望的步骤(2010年Juepner)。

更复杂的因素是不同联邦州土地所有权和使用的多样性。在巴登-符腾堡州，大部分用于保留措施的指定空间都是国有财产，只有不到20%为私人所有。在当地有组织的反对或与私人业主没有友好解决的情况下，取得有关储存空间会造成征用程序耗时，包括较高的项目费用。在莱茵兰-普法尔茨州(北莱茵-威斯特法伦州亦是如此)，由于大部分私人财产和小块集中使用的农田，可以采用土地整理程序。如表2所示，这提高了莱茵兰-普法尔茨州对这些措施的接受度，并加速了这些措施的实施，特别是通过简化审批程序，让所有者协会尽早参与规划过程，以及慷慨地转移农业用地(Kaiser 2012)。

我们还在研究中确定了文献认为的多中心“关键支持方面”的积极影响:企业家领导的促进作用(Olsson等人，2006年，Huitema和Meijerink 2010年)和专门处理特定政策事项的交叉机构，在我们的研究中，是洪水风险管理(McGinnis和Ostrom 2011年)。在过渡期间，各联邦州技术管理方面的新一代专家充当了政策企业家的角色。他们在推动变革方面发挥了重要作用，通过在专门部门建立新的管理风格来监督新项目。他们与学术界、非政府组织和公民倡议组织结成联盟和网络，利用各种知识来源，推广新思想，并获得政治和公众的接受。必须指出的是，莱茵河上游和北莱茵-威斯特法伦州的主要执行官员长期担任领导行政或学术职位。这使他们有时间学习和发展必要的领导能力，以伴随过渡，并在各级行政管理中向上引导新概念。同样，随着时间的推移，它们也为政治重新安排和决策者的不断变化提供了稳定因素(Becker 2009)。另一个支持方面是在过去三十年中成立了一些法定公司、志愿协会和社区组织，以代表地方利益，并加强区域和城市在防洪方面的投入。例如莱茵河团结协会，代表莱茵河中上游约60个市、市、非政府组织和100多万公民;几个洪水的伙伴关系; associations of municipalities and cities (Juepner 2010), particularly in the southern parts of the Rhine; the Aktion Blau in Rhineland-Palatinate, in which the regional administration, communities, and citizens cooperate to restore the natural water retention; the Flood Competence Centrum in the city of Cologne with members of policy, science, administration, and the public; or more downstream in North Rhine-Westphalia, the Dutch-German Flood Working Group, triggered by the flood event of 1995, to share experience and to harmonize cross-border flood prevention (Verwijmeren 2007).

是否在生物区域层面进行管理?

尽管莱茵河跨越了几个行政边界，但洪水管理的政治责任主要落在联邦各州身上(Länder)，这可能造成一个典型的生态不适应案例。为了解决这个问题，洪水管理逐步向协调的生物区域解决方案迈进，以更好地在相关司法管辖区之间达成一致(Borowski等人，2008年，Moss 2012年，Huitema和Meijerink 2014年)。

巴登-符腾堡州、莱茵兰-普法尔茨州和北莱茵-威斯特法伦州的新防洪政策得到了批准，但仅限于联邦州的边界。1993/1995年的洪水事件最终施加了必要的政治压力，使莱茵河流域的各项风险缓解措施同步进行。国际保护莱茵河委员会(IKSR)的政治舞台可以用来提升联邦州的生态保留和风险概念，1998年，莱茵河洪水行动计划(FAP)被通过，将在莱茵河2020计划(IKSR 1995, 1998, 2001)的2020年完成一个， de Bruin 2006)。FAP是生物区域方法的核心，具有共同的行动目标、明确的时间安排、预算和严格的监测制度。尽管这是一个国际项目，但它在很大程度上可以被认为是一个德国项目，因为约90%的现有或计划的措施计划在盆地的德国部分实施。保留项目、机构结构和联邦州的责任保持不变。然而，个别措施的结合和目标的统一刺激了联邦各州、部门和正式利益攸关方之间的积极相互作用。特别是FAP的监测制度引入了全流域的视角，并建立了某种纪律，迫使每个州的业务行为者反思其个人活动和未来规划。

在国家一级设立了协调论坛，例如，国家水工作小组，最近又专门为莱茵河设立了莱茵河水工作组(FGG-Rhein;莱茵河流域共同体)，负责协调FAP的实施，包括监测项目，执行欧洲水指令，通知公众，并准备德国的立场，以便在流域层面进行IKSR的讨论。

IKSR是莱茵河流域的辅助协调机构。其决定行动的权力是有限的，措施的实施仍然是各自国家的责任(Dieperink 1997年，2000年，Kampa等人2003年，Dombrowsky和Holländer 2004)。然而，通过提供政治舞台来讨论流域所需的活动和未来计划，并为定期的莱茵河部长会议准备讨论主题和政治决定，IKSR的国际权威帮助委员会发挥重要作用。由沿岸国的专家和官员组成的IKSR工作组是各国之间的一个重要联系。它们处理了防洪的技术问题，规定了研究和开发流域的互补降低风险活动。它们还充当必要的论坛，正式的利益攸关方，如供水或化学工业等各种协会、社区组织和环保非政府组织，都有权利和机会获得信息或咨询，并在较小程度上影响决策。这种讨论和决定通常由行政专家领导，正如我们的采访所揭示的，主要是政治焦点和主要是技术泛滥的观点。

尽管IKSR仅具有咨询地位，但过去几十年在减少流域洪水脆弱性方面取得的进展是显著的。开发了有效的子项目，提升防洪水平。沿着莱茵河，洪水风险通过莱茵河图集进行测量和传达(IKSR, 2001年)b,2013年一个)和标准化危害和风险制图(LAWA 2010)bIKSR 2014一个)并转化为其他洪水管理措施，如国际洪水预警系统(Werner等人，2005年，Thielen等人，2009年，IKSR 2012年)或紧急和疏散计划。洪水风险评估已经发布(IKSR 2006, 2012)，洪水管理计划草案已于2014年发布(IKSR 2014)b)．IKSR(2009, 2011)或国际和欧洲的研究项目和案例研究对气候变化对beplay竞技河流流量模式的影响进行了具体研究，如莱茵-默兹洪水风险活动(IRMA-SPONGE;Hooijer et al. 2004)或洪泛平原的可持续发展(SDF;Menke和Nijland 2008)。支持性科学知识由正规研究组织提供，如莱茵河流域国际水文学委员会(CHR)或德国联邦水文学研究所(BfG)。

我们的调查还显示，联邦国家的主权考虑仍然占主导地位。FAP将联邦各州早期的措施和计划加在一起，而没有在流域范围内重新考虑它们的设计、下游影响或保护标准。没有对体制结构、责任和程序进行认真的审查，目的是建立一种强烈的团结与合作意识。行政边界反而限制了知识的传播、对经验的反思和未来需求，例如适应气候变化或交流最佳做法和统一标准。beplay竞技它们通过联合规划、共同使用资源降低了协同效应的潜力，并限制了相互学习的机会(Raadgever 2005, Becker 2009, Schmeier 2012)。这些都是上游下游持续讨论的主题，包括莱茵河上游截留圩区的最佳运行问题(Homagh and Bremicker, 2006, Bronstert et al. 2007)，上游需要提供额外的储水空间以减少下游的脆弱性，为应对潜在的气候变化影响和极端洪水事件做好更好的准备，或北威州最终增加堤坝高度，beplay竞技这可能会给下游的荷兰带来根本性的排放问题(te Linde et al. 2012)。

FAP的建立和强制性的监测行动开创了处理不确定性的更加面向未来的观点。很明显，FAP可能无法实现其2020年的所有目标(IKSR 2006, 2007)一个， 2012)，需要确定额外的滞留空间，这也将包括长期的气候变化影响。beplay竞技

气候变化对莱茵河流域径流的影响出现在一个相对较晚的阶段(IKSR, 2beplay竞技007年)b、2011、2015)。一段时间以来，该问题只在巴登-符腾堡州、巴伐利亚州和莱茵兰-普法尔茨州的Klimaveränderung und Wasserwirtschaft (KLIWA)项目中被考虑到德国莱茵南部地区(KLIWA 2006)。因此，政治压力来自负责莱茵河保护的部长们，他们在最近的会议上提出了一套要求:加快执行FAP措施;确定额外的保留空间;调查潜在气候变化影响的后果;beplay竞技进一步提高市民对洪水风险的认识;并加强跨国界的协调与合作(IKSR 2007)b、2009、2013b, 2010年科)。

什么样的参与会发生?

在德国，法律规定了所有主要基础设施项目的正式参与，包括洪水管理措施的发展，如截流区和堤坝。它们必须经过一个延长的批准程序，在此过程中，利益攸关方和公众将被告知、咨询，并有机会发表意见或提出反对意见。规划批准决定可以在法庭上受到挑战。这创建了对流程管理的正式的、自顶向下的理解，其中技术管理主导启动阶段。这种形式的参与可以非正式地扩展，例如通过听证会、圆桌会议和相关的沟通工具，进一步将公众纳入决策过程(Heintz等人，2012年，Kaiser 2012年)。非正式公众参与的确切目的、范围和组织仍在争论中(Mostert et al. 2007, Fleischhauer et al. 2012)。这通常会导致当地利益相关者和受影响的公众觉得，他们只是在(太)晚的阶段才被告知，并作为遵守法律义务的问题(Frijters和Leentvaart 2003, Kampa等，2003)。不仅是非政府组织，我们采访的区政府官员也多次表示，他们对信息单向、参与规划和决策太少感到不满。

扩大水资源空间的早期战略发展阶段的特点是自上而下的决策，很少有公民或非政府组织的反对意见。在1990年代比较具体的项目阶段，当地的反对意见是在土地使用批准和环境评估程序的法律框架内形成的。沟通和有效过程管理的重要性、欣赏不同利益的必要性以及了解当地背景的相关性，在不协调、信息和协商管理不充分之后，Trebur(黑森州)附近的保留圩区申请被拒绝(Becker 2009年)，这些都变得明显起来。一项调查巴登-符腾堡州莱茵综合计划中FAP保留项目延迟的研究(Ufit 2006)证实，在项目初始阶段纠正过程管理和沟通方面的错误以及在后期重新获得公众支持都很困难。

我们的观察显示，从过去20年的积极参与经验中学习的过程有许多迹象，并表明上述公众积极参与方面的许多缺点正在得到解决。在莱茵兰-普法尔茨，由于当地人的强烈反对，第一个自上而下的传统程序在两个地点开发保留圩田失败了。一个包括环保非政府组织在内的多学科专家组以一种新的方法调查了几个可能的保留区。在公开规划过程中与相关社区和利益攸关方(特别是农民)进行广泛对话后，政府指定了10个储存地点(Meuser, 2006年)。这种成功参与的经验对莱茵兰-普法尔茨今后的规划和决策过程产生了重大影响，并提高了诸如Hördt和Ingelheim(莱茵兰-普法尔茨)等保留项目的执行效率。在计划中的Hördt防洪堤上，密集的沟通和调解，特别是将责任和决策权下放给下级当局和地方社会伙伴，使计划于2023年在莱茵河流域进行第一次紧急防洪堤的协议得以达成(Ness和Schmitteckert, 2010年)。在Ingelheim圩区，从一开始就与所有受影响的利益相关者进行透明的规划和沟通，显著加快了实施进程，并在没有法院程序的情况下获得了第一份当地协议(Kaiser 2012)。

在我们的研讨会上，洪水专家和地方官员强调了公众积极参与实现有效防洪的重要性。与建立公民倡议和多学科防洪工作组一起，它促进了当地知识的传播，并提高和补充了社区在规划和决策过程中的作用。例如，在定期遭受严重洪水影响的城市科隆，专门的城市防洪管理局组织了透明的决策和信息处理过程，包括风险意识方案和实际的应急演习。在几年内，更多的蓄洪区、流动防洪设施、私人缓解措施和一个洪水能力中心hochwser - kompetenz - centrum (HKC)投入使用，从而大大降低了城市和该地区的脆弱性。正如洪水部门负责人所说，只有在当地利益相关方和受影响公众的积极参与和参与下，这一结果才能实现。在北莱茵-威斯特法伦州，技术水管理部门在社区、堤坝协会和土地所有者之间建立了联盟，以加强项目早期阶段自下而上的参与。通过应用成功参与的重要因素，如信息自由流动、公共共赢的基础设施项目、慷慨的财务安排和商定的补偿方案，如农业土地所有权的转移，超过80%的保留区和基础设施项目的土地需求得到满足。莱茵兰-普法尔茨州和北莱茵-威斯特法伦州的积极例子表明，集体决策的明确规则、利益攸关方和决策者之间的责任分配以及监管补偿框架是增加公众参与的有希望的工具。

把实验作为管理系统的一部分?

以可持续的、生态的方式重新建立以前的洪水安全标准的任务需要创新的技术解决方案、治理的转变和新的政策。这反过来又要求进行密集的试验，以产生必要的知识，以检验新的办法，试验备选的体制安排和战略，并开始一个反复的学习过程。

首次在增水空间规划和防洪绿化方面取得了试验进展。阿尔滕海姆圩区(1993-1996年)调查的泛滥平原、河流森林、湿地的恢复和生态洪水的新概念构成了额外的生态蓄水原则的基础(Dister 2002年，Becker 2009年)。开发并测试了一套自动化的中央系统，并与现有的堤坝系统相结合，验证了其有效性(Homagk和Bremicker, 2006年)。结果被用于巴登-符腾堡州的莱茵综合项目(1988年、1996年)、莱茵兰-普法尔茨保留区项目和阿克提恩布劳项目(1992年、1994年)。同样，在北莱茵-威斯特法伦州，《自然河流训练和维护指南》现已得到检验、推广并应用于莱茵河下游的大型水道(总体规划和总体规划;StAWA 1990, 1991, MURL NRW 1992)。以洪水行动计划(FAP)为形式的综合措施减少洪水风险的效果每五年定期监测一次(IKSR 2012)。通过莱茵河排放状况情景研究(IKSR 2011)和莱茵河IRBD气beplay竞技候变化适应战略(IKSR 2015)，已经开始将气候变化作为流域适应战略的进一步风险组成部分。

社会和制度意义上的实验可以是双重的。与风险和预防相关的概念，首先在LAWA指南(LAWA 1995, 2003)中正式提出，开创了处理不确定性的新方式。根据莱茵河沿岸产生的危害和风险图，制定了更多的适应性战略和计划，不仅依靠建设性的防洪措施，而且通过实施软性替代方案，最大限度地减少洪水的破坏和影响。试验还体现在更先进的治理风格的应用上，包括赋予社会伙伴权力和在利益攸关方之间建立信任，这些都是自愿支持探索替代方案和达成共识的关键方面，如上面的科隆、英格尔海姆或Hördt的例子所示。进一步的研究、调查和发展，将软硬措施结合起来，以提高盆地的适应性。例子包括恢复洪漫平原(Dister 2002, Smits和de Groot 2005, Menke和Nijland 2008)，更积极地参与空间开发和土地使用(ir玛-海绵，Hooijer等人2004)，早期洪水预警系统(Thielen等人2009)，风险和危害制图以提高认识和优先行动(IKSR 2014)，保险选择(thiken等人2006,Bouwer等人2007)，以及为受影响公众制定的灾害管理计划和认识项目(IKSR 2013)c)．

我们讲习班议程上的一个重要项目是关于研究和实验目标的争论。数据产生的方式、它们的解释和使用引发了科学家和从业者之间的热烈讨论。大多数科学家主张独立、客观的科学，反对通过实用主义甚至政治视角来检验假设或进行实验。另一方面，洪水专家和决策者错过了解释和指导，也错过了学术界的权威。他们在做决定或猜测未来需求时感到不安全，也许还会回避司法审查的威胁。最后，与会者一致认为，双方之间的这种距离可以促进对已证明熟悉的观点、权力结构和管理方法的坚持，同时，阻碍了新的、创造性假设的制定和充分利用实验，从而对适应性产生反效果。

讨论

我们的研究表明，在过去的三十年里，德国莱茵河的政策发生了革命性的变化，从传统的工程和防洪方法到更全面的、以环境为导向的概念。减少莱茵河沿岸洪水风险的新生态战略、将洪水保护重新定义为一种预防风险的方法、以及通过更具参与性的治理风格提高程序效力，都表明ACM的处方得到了遵循。实验和成功的学习已经被激发，从而创造了增强洪水制度适应性的范围(Pahl-Wostl 2009, Pahl-Wostl et al. 2013)。但是，关于政策规定的具体影响及其在成功过渡进程和促进政策改变方面的作用的问题仍然存在。Plummer等人(2012)详细讨论了将ACM因素的操作度量与其结果联系起来是多么困难，如果不是不可能的话。Swart等人(2014)对在适应中使用未经测试的启发性方法提出了警告，例如“更好的适应结果需要利益相关方的参与”或假设一刀切的方法。因此，我们对将处方作为驱动因素甚至是目标进行基准测试持谨慎态度，但我们承认它们的启动、准备、促进和调解贡献。因此，我们更一般地描述促进适应性的机会，并试图将其与我们对ACM处方的分析联系起来。

后的处方

将ACM的四个处方与具体结果联系起来的困难，部分是由于它们的矛盾性质。根据各自的政治或社会背景及其具体的实施方式，这些措施可能产生积极或消极的结果，也可能产生增强但可能适得其反的效果。此外，这些办法之间的相互关系以及它们与其他推动变革的因素相比所产生的影响突出了这一困难。

多中心在传统的防洪制度变迁中发挥了重要作用。联邦自治州在洪水管理方面的责任以及它们内部的责任，再加上它们所在河段的具体水文和生物物理条件，迫使它们制定各自的问题框架，并刺激各州之间的创新竞争，以产生定制的解决方案。与此同时，它为实验创造了空间和自由，为审查传统的等级制度和工作程序，并促进网络和联盟的建立(Ostrom 2005)。提出了新的思路和解决方案，如恢复洪泛平原和生态洪水或控制截流圩田。考虑到洪水管理更多的社会经济和参与性角度，引入了预防、风险和个人责任的观点。从多种软、硬策略中进行选择的能力，以及在水资源主张的总体空间中添加各种绿色、参与性和预防性元素的能力，提高了灵活性，并增强了有效和适应性洪水管理的选项(Becker 2009)。当新概念获得政治接受和社会善意，并能得到巩固并最终在国家层面上合法制度化时，多中心的价值就被强调了(BMU 2005, 2010)。同时，在较低行政层级有限的战略参与和承担更多市政责任的众多障碍中，可以注意到多中心治理的一定不平衡(Neef 2008, Becker et al. 2014)。仍然存在的分级治理风格、在司法管辖范围内遵守严格的法律制度，以及跨行政级别耗时的审批程序，使得及时引入降低风险的措施(例如蓄水空间的实施)变得复杂(表2)。此外，防洪与水相关领域的相互依赖性以及跨级别和尺度积极相互作用的必要性似乎被低估了。

Blomquist和Schlager(2005)似乎认为多中心治理形式和流域范围内的水管理是对立的概念。多中心可能促进实验、多种策略和定制解决方案，并可能促进网络和学习(Pahl-Wostl 2009)，但与此同时，它保护了个人利益并使合作复杂化，例如在生物区域方法中。然而，1998年在IKSR主持下成立的FAP加强了莱茵河流域的生物区域防洪努力。在保持对洪水管理的政治责任的同时，联邦各州可以继续原有的项目。但是，将个别保留项目纳入FAP有助于联邦各州之间的相互理解和信任。这是协调政治观点和调整政策和战略以适应不断变化的条件和话语所必需的(德布鲁因，2006年)。同时，FAP建立了一个具有“上游保护下游”战略和共同目标的综合制度(Hartmann 2012)。特别是，严格的监测方案引入了根据新的见解更新和重新考虑风险降低计划的纪律，例如与气候变化和可能的极端事件有关的情况。beplay竞技该制度的建立似乎证实了Imperial和Hennessey(1999)的观点，即一个制度丰富的环境可以产生高水平的协作和适应性。在政治控制的适当平衡下，流域的制度多样性甚至是有利的。 In that respect, the IKSR, with their working groups, fulfills an important role as a coordinating agency, as a forum for knowledge exchange, consultation, communication, and as a contributor to a social-ecological fit in the basin. The question remains as to whether the mandate of the IKSR provides sufficient coordination power in view of a still existing sovereignty thinking of the different actors related to their position in the basin. This has also been noted by the responsible Rhine ministers in their comments, asking for common priority setting, further forward-looking activities in view of expected climate change, and more active discussion in the context of the solidarity and upstream-downstream issue (IKSR 2007b,2013年b)．

合法的正式参与和越来越多的非正式参与确实显示出在一系列层次上有效影响上述过渡的潜力。我们的二次分析表明，尽管取得了不同程度的成功，但使用各种技术和工具，洪水管理正朝着更包容的参与式风格发展。考虑到参与与多中心和生物区域处方之间的联系，这变得更加明显。一个协作的多层次环境可以促进积极的参与，而传统的等级组织往往阻碍对话和有效的相互作用。我们的例子还表明，参与对多中心治理制度复杂性的富有成效的影响。多中心定义了行为者的数量、他们在政权内的网络和互动，而参与的必要性可以影响这些互动的频率和质量、沟通、谈判和调解的强度、合作机制，从而影响行为者之间的权力关系(Neef 2009, Thiel 2015)。更深入的参与和审议的最初迹象是明显的，例如，上层当局确实学习并开始应用过程管理，具有更透明、开放的对话和跨学科和行政边界的可理解的沟通。早期的公共信息、地方能力的整合、明确的补偿规则和责任的下放鼓励了信任并获得了社会支持(Becker 2009, Heintz etal . 2012)。社区驱动的机构，例如Hochwassernotgemeinschaft和洪水伙伴关系，或非政府组织和公民倡议，可以加强辅助原则，把更多的重点放在城市一级，并可以协助流域组织(IKSR)的协调工作。Hördt和Ingelheim的围垦圩田项目，科隆市的防洪项目，以及北莱茵威斯特伐伦州水务局、社区和土地所有者之间的联盟，都是很有希望的审议方法，以及社区公众参与如何支持规划和决策过程的质量和生产力。 From the extensive comments in our workshops and interviews, however, we have to conclude as well that this style of participation and bottom-up governance is selective and not yet common practice. The rules of the game are still set by the decision makers at higher levels, and the strict interpretation of (in)formal participation frequently serves as a welcome excuse for politicians and officials to provide just the legally required information to the public at the final phase of the approval process. Also, additional questions, such as the correct representation of stakeholders and citizens or the importance and value ascribed to lay knowledge complicate more public involvement in the decision-making processes (Neef 2008). Thus, the form and institutionalization of more extensive public participation in adaptive flood management in a polycentric or in a river basin context as described by the EU Water Directives (EC 2000, 2007) need further development, including a thorough review of institutional structures.

实验可以是双重的。首先，沿着莱茵河进行的测试运行和项目实例(Altenheim圩田，控制截留，Aktion Blau, SDF, IRMA-SPONGE, Freude am Fluss)发展了新的洪水管理策略的知识(Dister 2002, Hooijer等人2004,Smits和de Groot 2005, Menke和Nijland 2008, Becker 2009)。软、硬解决方案的结合以及安全与自然的结合扩展了洪水风险降低措施的工具箱，并为适应性解决方案提供了可能性。其次，对以往洪水事件和灾害管理缺陷的反思提供了新的见解和假设，并导致了新的程序和政策的引入，强调预防和风险，预防和恢复(thiken et al. 2006, Thielen et al. 2009, IKSR 2013c)．莱茵河流域的政策为整个德国统一的洪水管理战略提供了基础，包括制定洪水管理计划、空间发展规则和协调手段。因此，实验需要继续，作为一种保护伞功能，以进一步发展和改进处方的应用，检验假设，并产生必要的知识，例如，通过调查决策者如何提高其治理过程的质量，增强参与能力;公众将如何被告知并参与到地方层面(Neef 2009, Fleischhauer等人，2012);或者通过研究根深蒂固的行政和制度结构的现有路径依赖性，以及应对未来挑战的意识和理解变化的必要适应，促进跨界合作(Nees 2009, Thiel 2015)。

我们认为，以一种有效的方式联系和协调这些处方的同时应用，将是增强适应性的一种有前途的选择。我们还认为，所描述的失败是利益不同的行为者在相互联系中缺少平衡的迹象，通常与不利的环境相结合(Folke et al. 2005, Becker 2009)。

未来的操作经验必须证明，通过联邦各州之间的有效协调、统一的安全标准和对未来要求的共同解释，政策过渡和新概念是成功的。人们仍然关注实验和项目的短期前景，也关注大量项目和研究的新知识或最佳实践的缓慢实施。

其他推动变革的因素

我们所讨论的处方大体上可以归为制度的，这意味着它们指的是组织、规则、政策和文化的顺序。这对我们的分析是一个明显的限制，因为它很大程度上忽略了代理方面，也正因为如此，才值得开始讨论可能相关的其他方面。由于政策变化发生在不同的联邦州(地理环境)和不同的时间(周期性环境)，所以总体的驱动因素或触发因素，如高问题压力、新的话语和主要参与者，是启动、支持或完成政策变化所必要的，正如文献中所提出的(Dombrowsky 2009, Birkmann等人2010,Huitema和Meijerink 2010, Voss和Wagner 2010)。在我们的研究中，特别是在过渡初期，这是由150年的人类干预造成的洪水风险增加，以及环境话语和政治利益的新公众情绪的驱动组合。在后续阶段，技术管理的一种新的合作管理风格接管了，他们的网络活动促进了新思想，提供了所需的知识，并为预防性的绿色洪水安全论述以及最近的基于风险的管理方法获得了政治和社会的支持(例如，Aerts等人，2014年)。我们的研究揭示了领导力的重要性，以及如何通过在测试和实施期间的学习来支持实验的成功。后来，过渡过程由大洪水(1993年，1995年，2002年)和新的政治配置(如选举和新的政治决策者)驱动(Becker 2009)。

气候变化和社会经济发展的潜在影响将需要更多的决策beplay竞技，问题仍然是ACM和处方在应对未来挑战方面可以发挥什么作用。目前缺乏长期眼光可被认为是更先进地应用新战略或改进现有洪水管理措施的主要障碍。一个有100年时间框架的洪水项目，如荷兰的Deltaplan，和一个固定的预算，将支持试验和学习，并将导致决策者和当地利益相关者更有创造性地应用处方。

为了取得成效，洪水管理的新概念和新观点必须在不同的行政和政治层面传递和融入社会，一直到当地利益攸关方和受影响的公民。与此同时，洪水管理仍然是碎片化的，利益相关方参与和协调的正式程序导致人们不愿做出必要的改变(Moss和Huesker 2010)。可能的桥接程序(Dieperink et al. 2013)和新的协作模式、连接网络和非正式学习(Pahl-Wostl et al. 2013)可以为行政学习过程缓慢的原因提供有价值的见解(Dieperink et al. 2013)。这些规定的进一步应用有助于审查制度安排、行为者星座和协调机制，并揭示改善不同层次和部门之间相互作用的机会，将不同部门工具捆绑在一起(Von Haaren和Galler 2011年)，并加快决策、批准和执行过程。

风险的概念需要在德国的背景下重新审视(Klijn et al. 2008, Heintz et al. 2012, Krieger 2013)，积极使用处方也可以在这里做出贡献。目前的概念基本坚持HQ100概率安全标准，即每100年统计发生一次泄洪率的重复间隔。目前的防洪基本遵循概率HQ 100安全标准，这是指针对统计上每100年发生一次的洪水水平提供保护的设计标准。风险的第二个方面，洪水的破坏性影响，通常被放在次要位置，但需要更多的关注。这意味着不仅要集中精力减少洪水灾害(例如HQ 100)，还要积极考虑洪水的后果，包括极端事件的影响，以及解决社会脆弱性和复原力的方法。这也可以避免借口进一步推迟必要的降低风险的投资。这可能为进一步推迟对洪水管理的投资提供了借口。特别是在城市层面，发展一种新的风险话语(Becker et al. 2014)将有助于提高社区管理的意识，并激活当地公众的参与，同时向政治决策者表明适应性行动的潜在需求和优先事项。可操作的例子是当地风险审计和定制的沟通和参与活动。

结论

我们的结果与ACM文献中的四个处方相一致，ACM是一种有前途的管理洪水和水资源的方法。ACM四个处方的应用证实了它们作为支持话语变化的工具的有效性，并为更好地适应洪水风险管理提供了有前途的机会。在我们的案例研究区域，德国莱茵河，已经实施了新的减少洪水风险的措施，制定了新的概念和指导原则，并采取了新的政策，提高了流域的恢复力。

案例研究表明了处方应用的成功和失败的迹象，结果表明，如果处方没有相互联系，并且依赖于其他变更驱动的启动，那么处方仍然是弱工具。它们取决于当地情况和政治框架条件的各自背景，以开发其潜力，它们需要有共同目标的参与行为体，并在集中事件的帮助下打开机会之窗。

因此，如果认为目前的管理系统还很健全，并已充分准备好应对未来的复杂性和不确定的洪水风险，那将是目光短浅的:许多减少风险的活动和体制安排似乎仍然保留传统结构，而且更多地致力于纠正过去的错误，而不是预测未来。

因此，我们建议进一步分析制度安排、参与者的特征和话语、他们的当前状态和期望的设计，以更好地理解不同的背景、处方星座，以及启用ACM所需的进一步过渡步骤。人们主张进行更多的研究，以调查协调的长期规划作为一种手段的作用，以更好地协调政治权力和行为者的不同利益，并推翻环境驱动因素(如洪水事件)带来变化的趋势。从莱茵河流域的ACM项目中获得进一步的利益与其说是一项技术上的任务，不如说是一项制度上的、社会上的任务，需要采取行动的政治动力，而不是等待和被迫应对下一个重大灾难。

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