研究，一部分的特别功能REDD+国家政策网络:信息流、影响和变革联盟

喀麦隆过去林业法改革对REDD+的启示:政治经济学分析

• 摘要
• 简介
• 理论和背景
  • 喀麦隆森林砍伐和森林退化的政治经济学
  • 自主权、所有权和包容性
• 方法
• 结果
  • 1994年林业法改革中的自治、所有权和包容性
  • 喀麦隆的REDD+项目概况
  • REDD+政策领域的参与者
  • REDD+政策领域的权力和影响力
  • 喀麦隆REDD+政策网络的互动和联盟建设
• 讨论
  • 自治、国家和商业力量推动了森林砍伐和退化
  • 转向国家拥有的REDD+进程
  • 走向国家行动者团体的包容性
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

喀麦隆正处于国家政策进程的早期阶段，该进程旨在制定政策和措施，减少森林砍伐和森林退化造成的排放，并提高森林碳储量，即REDD+ (Dkamela 2011年，UNFCCC 2011年，MINEPDED 2013年，Somorin等人2014年)。为了执行REDD+政策，喀麦隆将需要在林业部门内外进行改革，以解决森林损失的跨部门驱动因素(Angelsen 2009年，Dkamela 2011年)。然而，REDD+政策进程并不是喀麦隆林业部门改革的第一次尝试:20世纪90年代初开始了一项重大改革，1994年通过了一项法律，规定了森林和野生动物资源的使用和管理条例(Nguiffo 1994年)。1994年林法的实施充满了困难(见Nguiffo 2001, 2004, Cerutti和Tacconi 2006, REM 2009, Topa等人2009,Cerutti和Lescuyer 2011)，并导致2009年启动了新的修订进程(见图1)。1994年林法的修订旨在解决以下方面的差距:森林管理;当地加工木材的使用权和数量;并为生态系统服务付费和保护特许权等新兴概念引入条款(MINFOF 2012)一个)．实现REDD+的努力必须考虑到这一背景。

许多社会、政治和经济因素影响着林业部门大规模政策改革的成败(见Bates 1981年、Grindle和Thomas 1989年、1991年、Van de Walle 1989年、2001年、Brockhaus和Angelsen 2012年、Di Gregorio等人2012年)。对于REDD+， Di Gregorio等人(2012)认为，有效政策改革的先决条件如下:(i)国家从森林砍伐和森林退化背后的关键利益中获得自主权;国家对改革进程的所有权;政策进程的包容性，特别是林业以外部门以及多层次国家和民间社会行为体的参与。这些因素可以解释1994年林法改革的糟糕结果，这通常被归因于国家所有权薄弱、腐败和勾结，以及政策参与者之间横向和纵向的包容性和协调不力(Nguiffo 2001, 2004, Cerutti和Tacconi 2006, REM 2009, Cerutti和Lescuyer 2011, Dkamela 2011)。重要的是要确定喀麦隆的REDD+是否遵循与1994年改革类似的轨迹，如果是，就制定战略以避免类似的失败。

在本文中，我们旨在从1994年的改革进程中为喀麦隆的REDD+吸取教训。我们将应用政治经济学框架，分析2011-2012年进行的政策网络分析产生的文献和附加数据，以确定1994年改革过程中出现的障碍和机会。然后，我们将评估这些问题与当前REDD+进程的相关性。为了解决这些问题，我们提出以下问题:(i)哪些参与者参与了REDD+政策进程，他们在早期改革中发挥了什么作用?(二)每个行为体集团，即国家、民间社会、私营部门和国际行为体，在政策领域的影响力如何?行动者集团之间在合作和冲突方面互动的主要模式是什么?哪些联盟在推动变革?

理论和背景

喀麦隆森林砍伐和森林退化的政治经济学

近年来，喀麦隆森林资源状况的特点是森林砍伐略有减少，而退化程度却在增加。1990年至2000年期间，喀麦隆估计的年净森林砍伐率为0.08%(15272公顷)，2000年至2005年期间下降到0.03%(5727公顷)。相反，1990年至2000年期间，“密林”类别的年净森林退化率为0.06%(11454公顷)，2000年至2005年期间上升至0.07%(13363公顷)(Ernst et al. 2012)。刚果盆地的森林砍伐和森林退化率通常低于其他地区(Mayaux等人，2013年)，Rudel(2013年)认为，由于进口和移民动态增加，该盆地的国家收入，包括石油和矿产行业的税收收入，可以解释森林砍伐和森林退化率较低的原因。尽管一些学者认为，“控制良好”的木材开采似乎对森林覆盖减少几乎没有直接影响(Mayaux等人，2013年)，但有必要，特别是从政治经济学的角度，调查目前的木材开采计划及其对排放的影响。喀麦隆的森林损失目前被归咎于转移种植、伐木、单一种植种植园的发展、薪柴提取和宏观经济政策(见Hédon 1930, Etoga Eily 1971, essma - nsah和Gockowski 2000, Mertens和Lambin 2000, Mertens等2000,Ndoye和Kaimowitz 2000, Sunderlin等2000,Brown和Ekoko 2001, Hosonuma等2012)。然而，对森林地区的新投资，如油棕种植园、石油和矿产开采，以及基础设施和能源项目(Dkamela 2011年，绿色和平组织2012年，Levang和Nkongho 2012年，Nguiffo和Schwartz 2012年，英国雨林基金会2013年)将对REDD+政策产生影响，因为它们可能会增加森林损失。

政治经济学视角可以使人们对可能促进或阻碍减轻森林砍伐和退化主要驱动因素的努力的因素有更深入的理解(Brockhaus和Angelsen 2012)。政治经济学框架已应用于各种政策范畴，例如宏观经济和部门政策的改革(Grindle和Thomas 1989年，1991年);农业政策(Bates 1981年);以及分部门的大米(Van de Walle 1989)，以理解政策行为者(即政策过程)之间的相互作用如何塑造政策产出(即政策和措施)和结果(即最终影响)。在气候变化政策的背景下，这种类型的分beplay竞技析导致了对问题的更广泛的检查，以获得对高度复杂和微妙的国家环境的洞察(见Tanner和Allouche 2011, Brockhaus和Angelsen 2012, Di Gregorio等人2012)。历史上，热带非洲的农业和林业政策制定一直被一些学者视为城市精英的“逐利”行为(Bates 1981)。然而，指导政策投入和产出的理由可能要比这复杂得多，涉及多个国际、国家和地方政策行动者和联盟。理性的形成取决于这些行为者的权力、利益和行动水平，以及引导他们的制度、意识形态驱动因素、知识水平和能力。

在本文中，我们应用了Brockhaus和Angelsen(2012)的政治经济学框架，重点关注与REDD+相关的“四个Is”:制度粘性、行为主体的利益、观念和信息。Di Gregorio等人(2012)关注这些要素中的前三个，以审查国家REDD+进程，并确定转型变革的以下先决条件:自治、所有权和包容性。根据这些前提条件，我们比较了喀麦隆1994年的林业法律改革和当前的国家REDD+政策进程，并采用了Di Gregorio等人(2012)和Brockhaus和Angelsen(2012:16-17)对转型变化的相同定义:“话语、态度、权力关系、有意制定的政策和抗议行动的转变，使政策的制定和实施远离直接或间接支持砍伐森林和森林退化的常规政策方法。”

自主权、所有权和包容性

自治可以被描述为国家行为体在一定程度上独立于推动森林砍伐和森林退化的部门做出决策的能力，并承受游说压力，而不是为整个社会的利益而工作(Di Gregorio et al. 2012, Karsenty和Ongolo 2012)。我们将勾结和腐败的存在作为自治的负面指标，因为这些已被确定为制定和实施REDD+政策的主要障碍(Kanninen等人，2007年)。为了理解自治是如何在早期林业改革和REDD+中发挥作用的，我们选择不考虑解释后殖民国家依赖性的各种问题(见Kapoor 2002)，而是研究公共权力的行使如何产生私人收益(Kaufmann等人，2009)，以及微观层面的行为如何损害国家追求国家目标的能力(Alence 2004)。

政府对REDD+政策进程的国家所有权指的是国家行为体对政策进程的控制程度，而不是外部/国际行为体。它还掌握了国家行动者群体对REDD+的知识水平。1994年的林业改革和正在进行的REDD+进程都是由全球力量推动的;1994年的改革有经济基础，由世界银行推动(Tchoungui等，1995年，Ekoko 1997年，Brunner和Ekoko 2000年)，而REDD+则是由《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)中表达的对气候变化的关注推动的。beplay竞技尽管REDD+最初被视为减缓气候变化的一种快速、廉价和简单的方法(Angelsen和McNeill 2012)，但国际驱动的国家森林政策进程往往会遇到beplay竞技大规模的实施挑战(Smouts 2001年，Howlett和Ramesh 2002年)。因此，考察国家所有权在早期政策改革中的作用，如喀麦隆1994年的林法改革(Ekoko 1997, Brunner和Ekoko 2000, Topa等人2009)，可以为国家REDD+进程提供宝贵的经验教训。

政策进程的包容性是指所有利益攸关方都参与决策，包括林业部门以外部门的行为者，如农业和矿业，以及国家机构和民间社会组织，不仅在国家一级，而且在区域和地方一级。包容性的政策过程更有可能考虑公平，不太可能在政策参与者和其他利益相关者之间产生紧张和公开冲突(Di Gregorio et al. 2012, Peskett and Brockhaus 2009, Thompson et al. 2011)。

正如Brockhaus和Angelsen(2012)所建议的，除了实现转型变革所需的上述先决条件外，还有许多与这四个Is相关的机会和挑战，必须仔细协商。要实现与REDD+有关的转型变革，必须具备若干要素，包括:新的经济激励措施和信息，以及能够导致权力关系变化的新的行为体和联盟。环境政策领域是由众多行为者决定的，他们常常试图影响政策进程，以实现与他们的利益有关的结果。政策网络是行动者进行谈判并试图影响政策过程的结构，正受到试图分析气候变化减缓等复杂环境政策问题的环境治理学者的更多关注(Bodin和Crona 2009)。beplay竞技利用社会网络分析可以成为揭示REDD+政策领域参与者之间潜在联盟的有用工具。这些联盟的定义是，为了影响政策决定，行为者团体的活动进行蓄意协调(Knoke, 2011年)。

在本文中，我们调查和评估了上述因素在1994年森林政策改革进程中的作用，以及它们是如何影响改革成功的。我们认为，这些研究结果的比较，特别是关于:从私营部门利益的自治;国家对政策过程的自主权;包容;以及正在进行的REDD+进程政策领域内各种行为者的影响，提供了可用来克服导致1994年改革进程中缺陷的障碍的有益教训。

方法

我们利用了国际林业研究中心(Brockhaus和Di Gregorio 2012)对REDD+进行的全球比较研究中产生的定性和定量数据。我们分析了喀麦隆的政治-经济背景(Dkamela 2011, Brockhaus et al. 2012)，并研究了REDD+领域的参与者网络(F. Kengoum, M. Brockhaus, M. Di Gregorio, G. P. Dkamela和J. Schurre, 2012，未出版的手稿)．

背景分析包括文献综述、政策文件和公开声明分析、会议期间的参与者观察以及18次与REDD+决策的关键政策参与者的半结构化访谈。我们寻求以下方面的信息:与在国家层面采用REDD+政策相关的政治、经济和体制限制和机会;砍伐森林和森林退化的驱动因素;以及REDD+政策的建议。

为了从喀麦隆过去的努力中找到REDD+的教训，围绕自治、国家所有权和包容性，我们对1994年林法改革及其成果的文献进行了回顾，以补充这些方法。本文献综述结合半结构化访谈使我们能够调查这两个政策过程。

我们采用社会网络分析(SNA)来研究REDD+政策领域参与者的网络，并回答与影响力、信息共享和联盟建设相关的问题。我们特别探讨了参与者和参与者群体的突出地位或影响力，即具有相似特征的组织集，以及他们之间的互动和信息交换(见Wassermann and Faust 1994, Hanneman and Riddle 2011)。

我们于2011年4月至11月在喀麦隆的REDD+政策领域对政策参与者(组织)进行了政策网络调查。分析的重点是参与者的中心性，即通过他们对其他参与者的可见性来衡量他们在政策网络中的突出地位(Knoke和Yang 2008)，方法有两种:(i)感知影响力和(ii)信息交换。使用UCINET和NetDraw软件对数据进行转换和分析(Borgatti et al. 1999, Borgatti 2002)。

一个专家小组确定答复者与政策领域有关，他们是也认为自己与政策领域有关的组织的代表。在专家小组确定的64名演员中，42人参加了调查。许多拒绝参加的人是私营部门或国家行为体，并以缺乏时间或知识作为他们不参加的主要原因(F. Kengoum, M. Brockhaus, M. Di Gregorio, G. P. Dkamela和J. Schurre, 2012，未出版的手稿)．网络调查的回复率低，参与者只有部分参与，是本研究的局限性。值得注意的是，根据对网络调查的回应，最有影响力的参与者环境、自然保护和可持续发展部(MINEPDED)拒绝参与。这可能会影响结果的可靠性，特别是因为该行为者的提名可能会改变信息交换网络的结构(图2)。对声誉影响力度量的影响(图3)不太显著，因为该领域内其他政策行为者感知的影响力(见表1和图3)是基于程度中心性(in-degree centrality，即行为者被其他行为者认定为有影响力的次数)进行评估的(Freeman 1978-1979，Hanneman和Riddle 2005, Prell 2011)。所有64位被确定的演员都代表在感知影响力网络中，但信息交换网络只包括42位参与调查的演员(F. Kengoum, M. Brockhaus, M. Di Gregorio, G. P. Dkamela，和J. Schurre, 2012，未出版的手稿)．因此，我们要谨慎地解释信息交换网络的结果。我们还讨论了MINEPDED的作用，即使没有直接采访，通过借鉴文献综述(见图1)。

我们测量了信息交换网络中单个组织的中介中心性作为中介指标(图2)。中介性是指从所有节点(组织)到所有其他节点(组织)经过一个特定节点(组织)的最短路径的数量。较高的中介中心性得分表明参与者在促进和控制通信流方面处于有利地位，而较高的得分则表明参与者处于中介地位(Hannemann and Riddle 2011)。图2显示了所有42个参与者的信息交换流和参与者之间的评分(节点的大小)。我们只呈现互惠的信息交换，也就是说，在这两个行为体中 表明他们互相交换了信息。通过考虑互惠性，我们可以确定来自不同群体的参与者在一起工作的相互关系，甚至可以通过信息共享建立联盟。

结果

1994年林业法改革中的自治、所有权和包容性

我们从自主、所有权和包容性的角度评估了喀麦隆1994年的林法改革，并认为由于若干原因，改革未能为有效的政策进程提供最佳条件。首先，事实证明，用更合理、透明、公平和环境可持续的制度取代获取森林资源的现有“混乱和不透明的安排”是困难的，因为在1994年林法辩论期间，私人利益施加了强大的影响。环境和林业部(当时被命名为环境和林业部)的许多高级官员强烈反对改革，因为他们认为世界银行的一些建议威胁到他们通过行使自由裁量权获取利益的能力(Ekoko 1997, Brunner和Ekoko 2000)。在议会中，党派政治利益和自身利益是否决拟议的森林特许权分配拍卖制度的背后原因;事实上，许多国会议员直接或间接参与了伐木，他们要么是伐木公司的股东，要么是出租给外国公司的执照所有者(Ekoko 1997年，Brunner和Ekoko 2000年)。在过去20年里，关于1994年法律的文献揭示了国家在利益驱动森林损失方面的薄弱自主权，并突出了非法活动的重要性(见Agir Ici和幸存者2000年，Nguiffo 2001年，2004年，Labrousse和Verschave 2003年，Cerutti和Tacconi 2006年，Vandenhaute和Doucet 2006年，REM 2009年，Cerutti和Lescuyer 2011年)。这些调查结果表明，政治庇护制度如何与林业部门交织在一起，私人利益如何在决策和日常法规执行中占主导地位。REDD+也将面临同样的挑战。

外国伐木公司对立法者施加的压力是1994年改革失败的第二个原因。许多公司试图巩固自己的特权，这损害了国家自治。例如，1993年喀麦隆原木出口的一半以上来自法国的公司通过法国官员进行游说，反对原木出口禁令(Ekoko 1997年，Brunner和Ekoko 2000年)。议会最初通过的法律规定，在过渡时期(1994 - 1999年)，70%的原木(每种木材)将由当地工业加工，到1999年将全面禁止原木出口(喀麦隆政府1994年)。但是，在伐木业的压力下，政府在执行这一规定前不久修改了这一规定，将树种分为两类:禁止出口的树种和“促进出口的树种”，对这两类树种将征收原木出口附加费(喀麦隆政府，1999年)。结果，出口禁令的执行被推迟，最有利可图的物种没有被禁令覆盖(Labrousse和Verschave, 2003年)。这种逆转有利于外国公司。在这个例子中，法国对当时喀麦隆政府的政治支持，以及他们在伐木部门的既得利益损害了国家在与林业有关的事务上的自主权。

1994年林业法改革进程的同样特点是缺乏政府所有权和最低限度的包容性(Ekoko 1997年，Brunner和Ekoko 2000年)。世界银行发起改革是出于经济原因;在1988年开始对喀麦隆实施的结构调整方案中，世界银行以林业部门为担保，根据该部门产生的国家收入偿还债务(Tchoungui等人，1995年，Ekoko 1997年，Brunner和Ekoko 2000年)。1992年成立的环境和林业部在法律辩论中有时显得被动，在涉及其他部委和主要利益相关者方面表现出软弱的领导力(Ekoko 1997年，Brunner和Ekoko 2000年)。后来，它在执行法规方面表现不佳，部分原因是缺乏合格的高级工作人员(MINFOF 2005, 2007;环境林业部、未发表的报告)．公民社会和森林居民社区很少或根本没有参与关于法律的辩论(Nguiffo 1994, Ekoko 1997)，而且，根据Nguinguiri(1999)，法律的基础是技术信息和外国意识形态，以及它对森林居民社区的知识和意见的遗漏，使其极有可能失败。在社会正义和环境可持续性方面，1994年的法律在许多方面似乎比其前身第81-13号法律(喀麦隆政府，1981年)有所改进，因为它列入了表面上旨在满足社区需要和环境关切的规定。然而，它的实际应用主要集中在木材生产上，并肯定了国家对森林资源和相关收入保持控制的愿望(Batibonak 2004年，Bomba 2004年)一个)．此外，文献揭示了对是否取得了积极的环境和社会成果的相当大的怀疑，几乎没有证据表明可持续管理(Vandenhaute和Doucet 2006, Cerutti等人2008)、有效的地方集体行动或社区生计的改善(Bigombé Logo 2003, Bomba 2004)b， Oyono 2004, 2005, Joiris和Bigombé Logo 2008, Bigombé Logo等人2010,Mbetoumou等人2010,Becker和Tchala 2011)。

喀麦隆的REDD+项目概况

到目前为止，喀麦隆在REDD+决策方面只取得了有限的进展(Korhonen-Kurki et al. 2014)。2013年初，世界银行的森林碳伙伴基金(FCPF)最终批准了喀麦隆的准备准备提案(R-PP)，这是一个从2008年7月提交准备计划构想说明(R-PIN)开始的五年进程(见图1)。除此之外，在UNFCCC中代表该国的MINEPDED和可能监督REDD+项目的森林和野生动物部(MINFOF)，自从2005年环境和林业部门成立以来，一直在争夺财政资源和领导权(Dkamela 2011年)。与2005年至2014年国家REDD+政策进程相关的关键事件见图1。

REDD+政策领域的参与者

我们确定了8个行动者组(表1、图3;F. Kengoum, M. Brockhaus, M. Di Gregorio, G. P. Dkamela和J. Schurre, 2012，未出版的手稿)，按照它们在REDD+领域的感知影响力排列，并根据它们的感知影响力分为四类:“最突出的”(超过200度):政府间组织和国际研究组织;“杰出”(100-200度):国际非政府组织和国家机构;“不太突出的”(50-99个学位):国内非政府组织、外国政府机构、国内企业和国家研究机构;“最不显眼”的是跨国企业(小于50度)。

调查应答者没有提及任何大学、社区团体或地方当局是REDD+领域中有影响力的行动者，这一事实表明这些团体的知名度不高。然而，鉴于之前的研究报告称，政策领域缺少大多数参与者(Dkamela 2011, Kengoum 2011, Somorin等人2014)，我们调查的兴趣程度和被认为有影响力的参与者范围表明，参与REDD+政策的参与者群体正在增加，不仅是在数量上，而且在多样性上。这些动态可能对包容性和联盟建设产生影响。

REDD+政策领域的权力和影响力

对国家和国际行为体的比较表明，后者比国家行为体更有权力和影响力(所有国际行为体的平均学位数为14.33，而所有国家行为体的平均学位数为11.83;表1)。除私营部门外，大多数国际行为者都是MINFOF和MINEPDED伙伴协商圈的成员。十多年来，国家协调会一直积极解决林业问题，每月都举行会议，以支持这两个部门的活动。CCPM成员在REDD+领域中享有特权，因为他们在国家行为体之间充当调解者和促进者(见图2中他们在信息交换中的中介中心地位)。他们的主导地位进一步反映在媒体对REDD+的报道中(Kengoum 2011)。国际行为体在REDD+领域的突出地位表明，外国行为体继续主导喀麦隆的国家政策进程，1994年的林法改革也表明了这一点。

在国家行为体中，人们认为国家机构在REDD+政策领域的突出地位是由于MINEPDED承担的机构领导作用。气候与环境保护署负责与气候有关的政策(喀麦隆政府，2005年一个)并代表喀麦隆参加REDD+谈判和R-PP准备(MINEPDED 2013)。负责森林事务的民部部的正式职能和作用也影响了认为其高度相关的看法;该部的职责包括再生、再造林、森林清查以及监测和应用伐木标准(喀麦隆政府，2005年)b)，这使该部在REDD+的监测、报告和核查以及有关保护特许权的实地项目等问题上成为潜在的领导者。

负责农业、矿业、土地权属和经济规划的国家机构对REDD+的影响力较低(Dkamela 2011年;F. Kengoum, M. Brockhaus, M. Di Gregorio, G. P. Dkamela和J. Schurre, 2012，未出版的手稿)意味着缺乏包容性，就像MINEPDED的有限领导一样。事实上，与其他国家相比，喀麦隆的REDD+进程制度化似乎很薄弱和缓慢。例如，喀麦隆从R-PIN(2008年7月)到R-PP(2013年1月)用了55个月，而刚果民主共和国用了27个月，刚果共和国用了43个月(http://www.forestcarbonpartnership.org)．国家REDD+领导的糟糕表现让人想起1994年改革期间的前环境和林业部。

相比之下，国家民间社会对REDD+政策进程的贡献明显体现在其作为第二大最具影响力的国家行动者群体和第四大最具影响力的整体群体的地位(表1)。特别是，少数国家非政府组织一直在开展提高认识和能力建设项目。环境与发展中心是该领域最引人注目的机构之一，它推出了《关注REDD》，这是喀麦隆第一份专门讨论该问题的通讯，并完成了第一个关于生态系统服务社区付费的实地项目(见Awono等人，2014年)。此外，由近60个公民社会组织组成的REDD+和气候变化beplay竞技平台于2011年7月创建，其目的是协调和引导成员对REDD+政策的贡献，这些公民社会组织声称集结在19个民间社会网络中(REFACOF、RFC和ROS4C 2011)。

喀麦隆REDD+政策网络的互动和联盟建设

我们描述了行动者群体之间的沟通和信息流的主要模式(见图2)，以及信息交换和形成变革联盟的合作含义。我们考虑了四个行为体集团之间的动态，包括:(i)国际行为体之间完善的互动框架，(ii)政府机构之间的合作和冲突，(iii)试图在公民社会组织之间创建一个集体运动，以及(iv)私营部门的缺席。

国际非政府组织是信息共享的核心，它们与政府间、国际研究组织和外国政府机构的联系(图2)表明，构成CCPM一部分的国际行动者团体之间发生了重要的互动。这个完善的平台通过2003年启动的森林和环境部门项目(MINEF 2003)为喀麦隆政府提供了技术和财政支持。随着REDD+在国家领域的兴起(见图1)，已经进行了许多尝试，以创造协同效应并协调CCPM成员的活动，以建立一个讨论喀麦隆REDD+政策方向的平台。为此，在2011年成立了REDD+小组，并在2012年引入了气候变化多伙伴平台，其广泛目标是监测与气候相关的政策进程和活动。beplay竞技虽然气候变化多伙伴平台是由beplay竞技CCPM成员创建的，但其目的是将其他组织也包括在内。虽然CCPM成员的REDD+活动和资金没有可用的注册表，但这些信息是免费共享的。由于每个成员都贡献自己的资金，对于每个组织承担的任务，如促进政策过程、试点项目或监测、报告和核查，似乎有一个非正式的协议。引入了森林和环境部门方案“篮子基金”等工具，以避免竞争和重复。篮子基金由各成员共同筹集和管理。然而，由于每个组织都有自己的使命、议程和报告制度，大多数国际行为体的资金都不是通过篮子基金提供的。CCPM联盟拥有其他行为体团体声称缺乏的知识和资金，这是在寻求影响民间社会和政府机构时宝贵的资源。

国家机构MINFOF是REDD+信息交流的中心，但主要与国际行动者互动，与其他国家行动者团体的联系非常薄弱(图2)。此外，MINEPDED没有在图2中出现，因为它没有参与调查。极有可能在通信网络中处于中心位置，因为它领导着REDD+进程，并被其他人视为最有影响力的参与者(见图3)。事实上，在图2中，国家机构(MINFOF和财政部)之间只有少数联系，这表明在现阶段它们之间的协调很差或不存在。由于在REDD+进程的这一阶段，政府机构之间缺乏任何联盟，似乎正在重复1994年观察到的相同模式，例如合作乏力和政策选择矛盾。一些国内非政府组织与REDD+信息网络的核心国际行动者有联系，但在CSO行动者群体内部没有实质性的沟通(图2)。

尽管建立了REDD+和气候变化平台，以协调公民社会组织的声音和行动，但公民社beplay竞技会组织之间的信息交流有限，表明在REDD+背景下的集体行动薄弱。人民党的历史证明了这一弱点。与MINEPDED密切合作的beplay竞技REDD+和气候变化平台表示支持FCPF参与者委员会(2012年国家REDD+和气候变化平台)批准喀麦隆的R-PP。然而，在欧盟森林执法、治理和贸易自愿伙伴关系协议(FLEGT-VPA)框架内创建的约40个组织的CSO平台——森林与社区平台在批准前发布了对R-PP进一步改进的请求(森林与社区平台2012)一个,2012年b)．REDD+和气候变化平台的大多数成员同时也是森林和社区平台的成员，这一事实引发了对它们话beplay竞技语一致性的质疑。公民社会组织内部的分裂(这种不一致和不同声音之间的竞争)在一定程度上解释了它在建立影响政策精英的有效机制方面的困难。

私营部门并不是喀麦隆REDD+项目的明显参与者，无论是作为单个参与者还是作为一个团体(见图2和图3)，这可能会削弱REDD+的有效性。然而，私营部门的声音的缺失可能表明一个强大的商业-国家关系在幕后是活跃的(Newell 2000, Di Gregorio et al. 2012)。例如，最近关于分配Ngoyla-Mintom森林特许权的决定(见图1)可以这样解释。Ngoyla-Mintom是喀麦隆为数不多的保存完好的森林景观之一，由于其高度的保护价值和来自环保主义者的压力，在20世纪90年代停止了对其森林特许权的分配。2012年8月，政府将9个特许权中的6个分配给伐木公司，并推迟了其余3个特许权(几乎占表面积的32%)的归属;这些资金可能会分配给环境补偿和REDD+项目(MINFOF 2012)b)．这一决定表明喀麦隆政府试图在伐木和保护游说团体之间找到平衡。然而，环保主义者和人权活动人士认为，这种方法既不会支持环境保护，也不会支持社区权利和生计(Nguiffo 2012)。这一决定表明，私营部门可以非常有效地(尽管往往是无形的)影响赞助和寻租体系中的政策精英，这对REDD+中的任何类型的利益分享体系都有影响(assemble - mvondo等人，2013年)。这引发了人们对结束一切照旧并实现REDD+所需的转型变革的可行性的担忧(Di Gregorio等，2012)。

讨论

自治、国家和商业力量推动了森林砍伐和退化

正如我们的研究结果所显示的，政商之间的联系，以及既得利益的私人利益的力量，严重限制了国家的自主权，以及它们做出有助于遏制森林损失的政策决策的能力。森林执法和治理独立观察员的报告证实，政治和行政精英与非法林业活动密切相关(REM 2009, AGRECO 2012)一个,2012年b)．喀麦隆林业部门腐败和勾结的普遍存在，使其成为“政治支持的完美货币”(Vincent等人，2005年，引用于Topa等人2009:18)和该国的“腐败中心”(透明国际，2007年)，严重制约了执法。Nguiffo(2001)在解释这一制度时指出，一方可以直接从森林中获得利益，可以利用其权力地位(合法或事实上)批准伐木许可证，也可以间接地向政治或行政决策者施压，使其做出有利于该方的决定，否则就不会做出这样的决定。因此，REDD+的成果将在很大程度上取决于致力于解决腐败和勾结问题的努力。

转向国家拥有的REDD+进程

与1994年林法改革的情况一样，喀麦隆的REDD+政策进程主要由国际行动者领导;国家行为体(政府、民间社会组织、私营部门)在政策领域的分散表明国家对这一进程的拨款受到限制。资金来源和缺乏知识导致了这种薄弱的所有权。迄今为止，REDD+的外联和能力建设活动在提高利益攸关方的兴趣和知识方面发挥了重要作用(Dkamela等人2009年，Dkamela 2011年，MINEPDED 2013年，Awono等人2014年，Somorin等人2014年;F. Kengoum, M. Brockhaus, M. Di Gregorio, G. P. Dkamela和J. Schurre, 2012，未出版的手稿）;然而，只有国际参与者才能理解技术讨论，参与者之间的REDD+知识和信息有文献记载不对称(A. M. Tiani，未出版的手稿)．因此，提高国家行为体获取和处理信息的能力很可能支持国家对REDD+的所有权。然而，加强技术能力将需要积极的参与和信息寻求，特别是国家行为体，我们的研究结果表明，这些行为体在寻求信息方面没有积极的作用(高溢出度)，而是保持被动，表明对REDD+缺乏兴趣。在这种情况下，“国家所有权”仅仅成为国际行为者的说辞(Buiter 2007)，与此同时，在喀麦隆，商业照常进行，即在国家行为者和私营部门利益之间。

国际行动者在REDD+领域的中心地位还与他们对信息的占有和控制有关，而大多数国家行动者群体处于边缘，部分原因是他们对REDD+的知识有限。信息在此充当货币和权力的来源(Brockhaus和Angelsen 2012)。知识还提供了获得资金的途径，而且REDD+项目有很大的机会，其中大多数是由国际行动者承担的，只有极少数国家组织设法获得了项目资金(Dkamela 2011年)。这是REDD+进程国家所有权的另一个关键问题:如果没有网络或获取信息的渠道，国家行为体就无法获得所有权，因为它们无法制定强有力的提案和获得必要的资金。

走向国家行动者团体的包容性

我们的研究揭示了行动者群体参与REDD+进程和1994年改革的相似性和差异性。国际和外国行动者团体，主要是世界银行和法国，在20世纪90年代非常突出(Ekoko 1997年，Brunner和Ekoko 2000年)，这种模式正在REDD+中重复。此外，国内行为者和森林居民社区继续受到忽视。但是，国家民间社会团体的参与有所增加，因为1994年改革期间几乎没有这些团体(eoko 1997年，Brunner和eoko 2000年)。1994年的改革发生在喀麦隆政治自由化的开始(见Bratton和Van de Walle 1992年，Courade和Sindjoun 1996年，Sindjoun 1996年)。有人可能会说，自20世纪90年代初以来，喀麦隆日益增强的民主化对民间社会组织在REDD+背景下的突出地位产生了影响，更广泛地说，对REDD+领域中参与者的日益多样化产生了影响。这一转变代表着更大程度的开放。民间社会组织的突出地位也可能与它们与国际行动者的联系以及许多非政府组织利用其网络获取REDD+信息和资金的能力有关。然而，缺乏支持实质性政策变化的联盟表明，REDD+政策进程最终将是无效的。

国家REDD+架构的发展表明，有意愿解决一些政府机构参与的障碍，以及政府在REDD+方面进行有效互动的障碍。国家REDD+指导委员会是喀麦隆于2012年6月成立的REDD+决策机构，其组成旨在解决这些弱点，因为19名委员会成员中有14名是政府代表(喀麦隆政府，2012年)。然而，以下限制仍然普遍存在。首先，MINEPDED在这一进程中的领导力很弱，在激励其他对REDD+缺乏兴趣的部委方面做得很少。第二，由于其任务有可能相互补充，即组织更广泛的政策进程和监督外地项目，因此需要在排雷部和民管部之间进行集体领导。然而，目前阻碍这一进程的原因有:(i)由于它们共同的历史导致的冲突和竞争而导致的弱合作(见图1);(ii)由于MINEPDED负责管理国家REDD+指导委员会的技术秘书处，而MINFOF只是一个成员，所以MINFOF是否会以与其能力相关的方式参与其中存在不确定性。这两个部门之间的紧张关系与权力和既得利益有关。第三，由于与REDD+相关的多项改革正在辩论中，每个部门都在遵循自己的议程，部门之间缺乏协调或一致性。有效的REDD+进程需要解决这些关键弱点。

政府对REDD+指导委员会的权威引起了人们对该系统是否适合与其他行为体集团建立共识以及决策的包容性的关注。公民社会和土著团体批评委员会的组成未能平等地代表所有行为体:政府机构占据了委员会的多数席位(19个席位中有14个)，议员、市长、公民社会、土著团体和私营部门各有一个席位(喀麦隆政府，2012年)。这种排他性的方法与上述强调的REDD+环境的开放性相矛盾，是获得相关行为体对REDD+进程的认同的障碍。

观察到的民间社会组织之间的分歧表明，喀麦隆还没有一个有效的民间社会联盟来促进减贫+，这限制了民间社会的融入，妨碍了它们影响国家行为体的能力。从公民社会组织的论述(REFACOF, RFC，和ROS4C 2011，森林和社区平台2012)来看，这一点并不清楚一个,2012年b)他们是否因真正的意识形态差异而分裂，因为他们都主张公平和社会正义、改善生计、包容和治理。特别是，围绕当地和土著社区的问题反复出现，表明民间社会组织正在相互竞争，以充当喀麦隆森林贫困人口的中间人。尽管一些公民社会组织与当地和土著社区有特权关系，但由于代表问题、社区对外地人的不信任以及社区认为公民社会组织以这些团体的名义赚钱，而不一定与社区分享，没有在国家层面建立公民社会组织-社区REDD+联盟(见Abega 1999, 2008)。改善这种关系将有利于REDD+，因为一些公民社会组织具有长期与社区合作的经验，因此可以充当中间人和桥梁，并分享他们在REDD+方面的知识。

结论

我们对喀麦隆1994年林业法律改革和REDD+政策进程的研究表明，过去的经验教训很少被用来指导现在。这两个政策过程在自治、所有权和包容性方面有共同的弱点。

我们揭示了一个更开放的REDD+舞台，其特点是比20年前林业改革期间存在的更多、更多样化的行动者群体。尽管出现了这一重要趋势，但早期林业改革的几种模式正在REDD+框架内重复出现。首先，行为体之间的权力关系表明，国际行为体比国家行为体更有权力和影响力，因为它们控制着信息和资金，结构和组织似乎更好。第二，国家机构在REDD+政策进程中的协作和领导力较弱。负责领导这一进程的环境部的工作表现显示出微弱的影响力，未能获得其他国家机构的支持，包括林业、农业、矿业、土地权属和经济规划部，这些部门的职责与REDD+有关。第三，尽管在REDD+背景下，国家民间社会似乎更具活力，但它们与国家机构的联系仍然薄弱，缺乏组织性，这使它们无法显著影响正在进行的政策进程。第四，REDD+领域缺少或不太显眼的参与者，如国家私营部门、大学、地方和土著社区和市政当局。没有证据表明在现阶段已经形成了一个支持REDD+政策制定和实施的国家联盟。领导REDD+进程的国家机构主要与国际行为体互动，与其他政府机构的联系很少，与其他国家行为体团体的联系非常薄弱。同样，公民社会组织主要与国际行为者联系，而公民社会组织集团内部以及公民社会组织与政府机构之间都没有实质性联系。 We contend from this setting that the precondition for initiating transformational change in the forestry sector (Di Gregorio et al. 2012) is missing.

森林部门内部对国家自治和决策的障碍是必须解决的一些关键问题领域，如果REDD+要有效的话。需要有更强的政治意愿，因为有影响力的决策者往往是该部门普遍存在的赞助制度的一部分。分析政策精英的态度可以更好地理解他们使用的双重话语。在1994年的改革和REDD+期间，他们的态度或许可以用“模棱两可”来形容(Grainger 2004, Grainger和Konteh 2007)。政策精英们借鉴了国际话语中的概念，如可持续森林管理和避免砍伐森林，制定了往往与正在进行的活动不匹配的官方政策。例如，他们可能提出与驱动因素不相符的遏制森林砍伐的措施，或制定没有任何量化证据支持的政策和措施。这可以被描述为隐藏的政治，甚至是Ramsay和Bartlett(2000)所描述的“撒谎”的政治，政治家们使用的一种策略，使其在国际社会面前显得参与了“政治行动主义”。这种方法在喀麦隆这样的国家尤其有效，热带森林养护和管理的日益国际化(Smouts 2001年)被视为对国家主权和私人议程的威胁。如果喀麦隆的REDD+政策要真正实现转型，即将出台的国家战略必须明确并克服这种双重话语的政策过程，这表明表面上的“国家参与意愿”实际上是不存在的，并表明国家机构内部对“一切照办”结构和做法的强烈支持(见Seymour和Angelsen 2009)。

政府间强有力互动的障碍阻碍了国家自主和REDD+政策进程的包容性。可以通过以下步骤来减轻这些障碍。首先，加强MINEPDED和MINFOF这两个最适合管理REDD+项目的机构之间的合作，对于强有力和有效的机构领导至关重要。这样的联盟将促进政府机构之间以及政府与其他行为体团体之间就REDD+关键问题进行谈判，并将建立共识。为了确保REDD+实施的有效性，有必要加强合作，因为许多部门改革和投资正在进行或计划中，这将对森林部门产生影响。关于REDD+作为一种支持喀麦隆实现“愿景2035”(MINEPDED 2013)的发展工具的官方论述尚未明确转化为部门政策和投资，而且每个部门的作用尚未明确。目前正在制定的国家REDD+战略的内容将表明，至少在概念层面上，部门政策和争夺森林资源之间的不一致是否将得到充分处理。

与国家行为体团体的包容性有关的障碍值得特别注意，因为它们也意味着对REDD+进程的国家所有权的限制。有必要为REDD+设计一个开放的、能够容纳各种行为体利益和声音的制度架构，以便将其有效扩展到REDD+活动实际开展的区域和地方各级。同样，应该整合REDD+领域中缺失的或不太显眼的关键行为者，并鼓励他们发挥作用。如果私营部门等强大的国内行为体不愿参与REDD+，那么转型变革的前景就不大。此外，还必须改善公民社会组织内部以及公民社会组织与社区之间的关系。改善公民社会内部的关系将取决于公民社会组织是否能够建立更大的利益和话语的统一，并组织集体行动。他们可以通过制定共同的愿景和应用合作指导方针来实现这种团结。公民社会组织与当地和土著社区之间的关系需要进一步加强，因为公民社会组织往往对REDD+有足够的知识，能够在有意义的层面上参与，可能会成为土著社区的中间人，而土著社区几乎无法获得这类信息。最后，应强调森林居住社区的协商和整合，以确保REDD+是有效和公平的(见Dkamela et al. 2009, Brown 2013, Awono et al. 2014)。这些社区的作为或不作为对REDD+的结果具有强烈的影响。 Because forest-dwelling communities are often removed from both the policy arena and the cities where the REDD+ policy process is underway, more effective organizational channels are needed to reach them. Possible strategies to counter this obstacle include holding REDD+ discussions in rural areas, rather than allowing them to be controlled solely by actors in the capital and a limited number of regional centers. Furthermore, local REDD+ information brokers could be posted to villages across regional areas designated for REDD+ activities.

向前看，当前权力结构的转变将是国家行为体及其REDD+所有权的重要一步。在这种情况下，国家行动者将控制这一进程，从而增加其成功的可能性。

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