研究，一部分的特别功能超越碳:在REDD+跨层级治理中实现公正和公平

谁应该从REDD+中受益?基本原理和现实

• 摘要
• 简介
  • 数据来源和方法
• 定义REDD+收益、成本和目标
• 谁应该从REDD+中受益?
  • 分配公平的理论原则
  • 利益分享理论的类型学
  • 利益分享原理一:利益应归属于与碳减排相关的具有法律权利的行动者(“法律权利”原理)
  • 利益分享原理二:利益应归减排方(“减排”原理)
  • 利益分享原理三:利益应属于森林管理员(“管理”原理)
  • 利益分享原理四:产生成本的行为者应得到补偿(“成本补偿”原理)
  • 利益分享原理五:利益应由有效的执行促进者获得(“促进”原理)
  • 利益分享原理六:利益应该给穷人(“亲穷人”原理)
• 讨论
• 谈判目标和过程的合法性
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

利益分配已被确定为REDD+面临的“最具挑战性的障碍之一”(Costenbader 2010:3)。利益分享对于创造减少碳排放的必要激励和措施很重要，但利益攸关方必须认为它是公平的，否则它将威胁到REDD+的合法性和支持。我们关注利益分享辩论的主要理由，包括如何为减排创造有效的激励措施以及REDD+的利益分配如何“公平”等问题。

我们将“理由”定义为“行动过程的理由”，并研究了利益分享机制设计的一些理由的含义。首先，我们通过定义关键概念和澄清在利益分享辩论中往往被忽视的问题来设定场景。其中之一是认识到利益分享机制是一大批REDD+设计和实施机制的总和，因此是REDD+的一个组成部分。另一个是在设计利益分享机制时认识到成本的重要性，因为真正重要的是净收益，也就是说，“收益”应该被解释为“净收益”。我们列出了提出的利益应如何分配的主要理由，描述了它们如何影响利益分享机制的设计，并讨论了它们对公平结果的影响。对这些基本原理的审查使我们能够以批判性的视角看待当前的辩论和各种REDD+机制的目标。我们还讨论了决策过程中合法性的重要性，并描述了如何在这些理论基础下的有效性、效率和公平目标之间进行权衡。论文最后强调了明确沟通每种原理的相对重要性以及它们之间的权衡的必要性。

数据来源和方法

我们的分析考察了六个国家围绕谁应该获得REDD+福利问题的辩论、论述和行动。我们主要利用了CIFOR的REDD+全球比较研究(GCS)的数据，这是一个为期四年的项目，从2009年到2013年，旨在提供关于REDD+绩效的早期洞察。这些数据还通过分析国家政策文件、二手文献、媒体报道、积极观察和2011年和2012年在坦桑尼亚、印度尼西亚和巴西进行的半结构化线人访谈来补充。信息也来自作为GCS一部分的“国家概况”(关于REDD+背景的文献综述)(例如，参见巴西的概况[May等人，2011]和印度尼西亚的概况[Indrarto等人，2012])。基于这些数据，我们开发了一个分析框架，以确定参与者提出的主要理由，以证明利益应该如何分享。

此外，我们借鉴了巴西和印度尼西亚在2010年至2012年间作为GCS的一部分进行的社会组织调查的结果，在该调查中，受访者被要求表明他们对各种陈述的认同，包括一些关于利益分享的陈述(图1-3)。一个专家小组的成员选择了受访组织，他们被要求确定参与REDD+国家领域并具有影响力的组织。为进行分析，将这些组织分为四类:政府、非政府组织和研究组织、私营部门、捐助者和国际组织(这些组织的详细情况见图1)。

项目级数据基于GCS在6个国家(巴西、喀麦隆、印度尼西亚、秘鲁、坦桑尼亚和越南)21个项目地点的实地研究。通过各种调查，包括与项目支持者的访谈，收集了每个项目地点的项目、村庄和家庭层面的数据。Sunderlin等人(2010)、Brockhaus等人(2012)、Brockhaus和Di Gregorio(2012)以及Verchot等人(2012)对GCS方法和调查进行了描述。

定义redd +收益、成本和目标

在分析关于REDD+利益分享的辩论时，我们注意到术语的使用存在相当大的差异。我们特别注意到，“效益”一词在目前的辩论中被用来指毛效益和净效益。在这里，我们将收益定义为净收益，即总收益减去成本。成本可以理解为直接财务支出，也可以理解为因REDD+行动而放弃收入的机会成本。

我们区分了三种主要的(净)福利，如下所示。第一类包括实施REDD+项目、计划或政策带来的(净)收益。实施REDD+的国家可以从与REDD+相关的国际和国家转让中获得收益，例如在碳市场上出售REDD+信用，或者从与REDD+准备程度相关的捐助者或政府资金和/或基于结果的支付中获得收益。直接成本包括交易和实施成本，例如保护森林以防止非法采伐和砍伐森林。第二类是森林利用变化带来的(净)效益。REDD+的辩论往往主要集中在放弃的农业和木材租金(利润)，或森林保护的机会成本，即由于某些用途被停止或缩减规模而失去的机会(例如，Börner等，2010年)。然而，也可能以更好地获得不减少森林碳的林产品和从林产品中获得更高收入的形式获得收益。REDD+的实施还旨在增强间接的生态系统效益，如保护土壤和水质、保护生物多样性和稳定当地气候。第三类效益包括实施REDD+带来的间接(净)效益。这些包括改善治理，例如加强权属和执法、技术转让、加强参与决策 制造和提供基础设施。REDD+资金的注入也可能刺激当地经济(乘数效应)并产生新的收入机会。然而，农业收入的减少也可能产生类似的、但负面的间接影响，这些影响需要考虑在内。表1列出了我们研究的一些REDD+项目地点计划或正在进行的活动所预期的这些类型的利益的例子。

上面列出的三种利益包括金钱利益和非金钱利益。无论在概念上还是在实践中，它们的量化程度，以及作为下一步的货币化程度，差异都很大。尽管可能的直接和间接效益范围广泛，但REDD+文献倾向于关注直接财政转移形式的货币效益，因此相对容易量化，以及森林保护的实施成本、交易成本和机会成本(Streck 2009, Lindhjem等人2010,Peskett 2011)一个)．忽略第二类和第三类间接收益的价值会使当地成本看起来比实际要高(Pagiola和Bosquet 2009)。纳入非碳的共同利益可能表明，在REDD+下，当地社区并不一定需要大量的金钱补偿来改善生活。

在谈到净收益时，我们一方面对成本回收或补偿和一旦所有相关成本都被回收后剩余的分配进行了关键的区分，即净收益或“REDD+租金”。成本补偿和净收益(REDD+租金)之间的区别很少在围绕REDD+的国家或项目辩论中明确提出(Karsenty等人也指出，2012年一个)，但我们认为这是高度相关的。另一些人则认为，从理论上讲，一个能够准确补偿全部成本的REDD+系统不应该产生多余的租金，而在REDD+机制中追求效率需要将REDD+租金分配最小化(子午线研究所2009年)。

我们将REDD+下的“利益分享”定义为在个人和团体(利益攸关方)之间分配REDD+项目和政策实施的利益。这里可以区分国家和地方层面利益相关者之间的垂直利益分享，以及社区、家庭和其他地方利益相关者之间和内部的横向利益分享(Lindhjem等人，2010年)。我们使用“利益分享机制”一词是指从REDD+的实施中分配资金和其他净收益的全套制度手段、治理结构和工具(Vhugen等人，2012年)。

利益分享的一个重要考虑因素是，一方面，作为向森林用户转移的机制，为减少森林砍伐和森林退化创造直接激励，另一方面，用于加强成功实施REDD+所需的治理和政策背景的支出，如明确权能和加强执法(Gregersen等，2010年，Karsenty和Ongolo 2012年)之间的适当平衡。实际上，所有国家和许多项目都在考虑这两种机制(见表2)，认识到补偿计划的成功需要一个有利和有利的政策环境。对每一类利益分享机制的相对重视程度取决于具体国家和项目背景以及砍伐森林的驱动因素。例如，巴西的国家REDD+战略草案集中于加强政策和执法以及承认权属和产权，而越南更感兴趣的是用于支付环境服务(PES)计划和成本补偿的方法。尽管许多项目正在考虑提供有条件的财政利益，但表1显示，目前大多数项目将利益定义为能力建设、创造替代生计、改善生计和加强权属等活动，这些活动可被视为成功引进PES系统的先决条件(Sunderlin和Sills 2012)。这意味着，随着项目从REDD+准备转向为实现的减排支付，现有的利益分享机制的类型可能会随着融资类型的变化而变化。

REDD+的未来资金可能来自多种来源。迄今为止，国际资金主要来自发展援助预算(Streck和Parker 2012)。REDD+最初的想法是由碳市场通过全球“限额和交易”机制资助，这取决于就新的全球和全面的气候协议达成一致(Karsenty等人，2012年)b)．与此同时，市场资金将来自自愿市场，也可能来自新兴的国家或区域碳市场。国家资金也将发挥重要作用，特别是对巴西等中等收入国家。资金来源将对利益分配产生影响:市场融资更有可能奖励那些直接减少排放的国家，而以基金为基础的融资，如发展援助，可以采用更灵活的方式分享利益。

可能除了巴西之外，在任何国家中，关于REDD+资金转移的机构治理安排都不明确。基于项目的REDD+涉及供应方和买方之间的合同，但可以更多地脱离国家结构，而旨在奖励国家绩效的国家系统有更广泛的参与者和更多层次的次国家系统来容纳(联合国REDD计划2010年)。许多国家提出了若干备选方案。例如，坦桑尼亚的国家REDD+战略提出了一个集中的国家REDD+系统，将款项存入一个国家信托基金，而坦桑尼亚的项目和准备准备提案则提出了一种嵌套的方法，允许对项目直接进行国际支付。在印度尼西亚和其他一些国家，正在进行确定利益分享机制的多重进程，尽管所提议的安排的合法性尚不清楚。许多REDD+项目是在不安全的法律和政策框架下运行的，这意味着一旦国家层面的政策正式形成，现有的利益分享安排可能会发生剧变。

谁应该从redd +中受益?

分配公平的理论原则

REDD+的目标通常以有效性、效率和公平结果的“3E”标准来描述。在REDD+背景下，有效性衡量的是“通过REDD+行动减少或消除的排放量”，效率衡量的是“减少或消除这些排放增加的成本”(Angelsen 2009:5)。关于“公平”的定义，在文献中出现了一场更为复杂的争论，Konow(2001)将其描述为一种抗拒简单表述的思想。在本文中，我们参考Corbera等人(2007:589，遵循Dobson 1998)的定义，即“公平涉及社会经济因素和商品在社会中的分配，根据一套商定的原则或标准，其中通常包括原则，如沙漠和需要。”许多关于公平的讨论都涉及公平、正义和分配后果的概念(Konow 2001, Adger等，2003)。一些作者提出了一些框架来区分公平的不同维度，例如分配公平和程序公平。分配权益是指结果的分配及其对不同利益相关者在成本、风险和收益方面的影响(Corbera et al. 2007, Proctor et al. 2008, Pascual et al. 2010, McDermott et al. 2012)。在分配公平的维度中，有一些原则可以追溯到与分配正义相关的基于规则的不同理论(表3)。这些原则包括分配应与贡献成比例的“基于价值”原则、分配应按需分配的“基于需求”原则、平等分配的“平等主义”原则以及分配应根据财产权分配的“自由主义”原则。

公平的另一个要素，即程序公平，指的是参与决策和包容和协商竞争性观点(Brown和Corbera 2003年)。强调程序公平的核心是它加强合法性的概念。为了合法，一个系统必须是正当的，根据给定的道德原则和社会规范(Johnson 1997, Jentoft 2000)，有同意的证据(Beetham 1991)和被统治者的承认，以验证统治者对权威的主张(Weber 1978)。

权益的第三个维度也被提出，McDermott等人(2012)将其称为“上下文权益”，Brown和Corbera(2003)将其称为资源和市场的“获取权益”。这个维度反映了一个更广泛的论点(例如，Miller 1999)，即所谓的公平并非普遍的，而是取决于关于资源分配的决策所处的特定环境(Konow 2003, Schokkaert和Devooght 2003, Muradian et al. 2010)。例如，环境因素，如能力、权力、文化价值、社会资本和对森林的依赖程度，对分配的公平性有重要影响(Konow 2001)。在这个意义上，一些“间接利益”，如权属改革、能力建设或改善治理，也可以被归类为“背景”特征，因为它们构成了从实施REDD+中受益的必要先决条件。

利益分享理论的类型学

通过对当前关于分享REDD+利益的实践和辩论的分析，我们确定了利益分配和分配的六个基本原理，涵盖了有效性、效率和公平这三个目标。这六个理由是分配福利的不同理由，即:

• 利益应该属于拥有合法权利的行为者(“合法权利”的理由);
• 利益应属于实现减排的行为者(“减排”的理由);
• 利益应该给低排放的森林管理员(“管理”原理);
• 那些产生成本的行为者应该得到补偿(“成本补偿”的理由);
• 利益应属于REDD+实施的有效促进者(“促进”理由);
• 福利应该给最穷的人(“支持穷人”的理由)。

Hajer(1993)强调指出，就环境政治而言，复杂的政策问题往往反映在复杂的政治争论中，而这些政治争论涉及不止一种论述。利益分享也不例外。我们展示了每个基本原理如何与分配公平原则的一个或多个原则相关(见表3)，尽管在实践中，基本原理的选择可能也反映了其他因素。

这些理由是通过分析政策文件、二手文献和媒体报道、半结构化访谈以及在国家和项目一级进行的定量调查而确定的。特别是，我们研究了在利益分享辩论中出现的表达每种理由的论述，以及与利益分享相关的具体计划和实际的REDD+行动。表2和表4显示了我们如何将利益分享机制的设计特征(建议的和实际的)归因于每种原理的例子。从表中可以看出，在一个国家或项目中可能有多种理由，这反映了关于利益分享的基本论述的多样性。再次，必须注意到“效益”一词的使用差异:在某些理由中，“效益”的定义包括执行和机会成本的补偿，而另一些理由仅指净利或租金。

利益分享原理一:利益应归属于与碳减排相关的具有法律权利的行动者(“法律权利”原理)

在所有国家的利益分享辩论中普遍存在的一个理由是，利益应该分配给那些对碳排放减少相关的任何利益有法律主张或权利的人，无论是法定的还是习惯的。这一理论基础与自由意志正义理论相关(见表3)。这一理论基础在坦桑尼亚和巴西尤其强大(见表2)，这可能反映出这些国家对土地和森林资源权利的定义更为明确;在大多数国家，碳封存和储存权(碳权)尚未明确。被研究的国家都没有关于碳权的国家立法，因此，大多数REDD+项目在从碳减排支付中受益的法律权利不确定的真空中运行。

在缺乏这种明确性的情况下，现有的土地和森林权属规则以及现行的森林资源权利政策可以被认为是分配碳排放削减款项的基础(Cotula和Mayers, 2009年)。然而，在那些碳权在法律上得到明确规定的国家，如2008年之前的新西兰，以及巴西的亚马孙和阿克州，碳权并不反映现有的土地和森林权属，因为无论土地和森林权属如何，碳权都被赋予了州(佩斯克特和哈金，2007年，Karsenty等人，2012年)一个)．

法律权利在产权的“捆绑”中有所不同，从用益物权，或从资源中赚取收入的权利，到将资源转让给他人的权利(McKean 2000, Segal和Whinston 2013)。土地或树木的所有权并不一定赋予所有者从碳封存或碳排放减少中受益的法律权利。Peskett和Brodnig(2011)认为(继Streck和Sullivan 2007;参见Takacs 2009)，“碳权”一词有两个不同的方面:

1. 封存在土地、树木和土壤中的碳本身的产权，并不一定与物质资源的产权相一致。
2. 从出售碳信用额中获益的权利不同于封存碳的产权。在没有明确规定封存碳权的法律的情况下，出售碳信用额的合法权利可以与基础资产、活动或资源的权利相关联。如果法律地位不明确，合同就成为澄清权利和责任的重要工具(Norton Rose 2010)。

因此，一个核心的考虑是，即使在土地或森林是私人或公共所有的情况下，国家是否会要求从碳信用交易中获得单独的利益。在坦桑尼亚，大多数REDD+项目正在注册为乡村森林保护区的土地上进行。由于拥有乡村森林保护区的社区有权获得由此产生的收入和利益(坦桑尼亚联合共和国1998年)，法律没有规定这些项目的收入必须归中央政府所有。然而，尽管坦桑尼亚的法律相对明确，但国家层面的行为者对分散和向社区下放决策权和权利表现出了一些抵制，他们认为，整个国家都应该受益于森林资源，而不仅仅是那些生活在森林地区的人(对国家利益攸关方的采访，2012年)。

如果国家政府要求从碳排放减少中获得利益，那么一个国家利益分享机制不仅需要解决如何分配来自碳排放信用额的收入问题，还需要在较低的范围内建立激励机制，鼓励那些应对森林砍伐和森林退化负责的人减少这些活动。如果将权利分配给家庭或社区，则可能需要进一步关注解决碳排放的驱动因素，因为那些被赋予法律权利的人可能并不需要对高排放行为负责。

将利益分享机制建立在合法权利的基础上可能会对穷人造成进一步不利的影响。贫穷的森林使用者很少拥有法律承认的土地和/或森林产品权利，这往往是因为获得法律承认的费用很高;因此他们非法使用森林(Colchester et al. 2006)。在一些REDD+项目中，项目针对的大规模土地使用，例如大规模木材和油棕特许权，将被归类为“合法的”，而由于该项目的实施，许多规模较小的活动也会减少，但这些活动要么没有法律认可，要么被视为“非法”(见表5)。在这些情况下，只将利益分配给那些拥有合法权利的实体将有利于大规模土地使用者，而不能补偿穷人生计活动的损失。

利益分享原理二:利益应归减排方(“减排”原理)

REDD+的有效性和效率目标侧重于减少碳排放的目标，以及应利用利益作为减少排放的激励措施的概念。在基于业绩的支付制度中，行动者根据其在改善森林条件和减少退化方面的实际业绩获得报酬，其方式可通过与参考排放水平相比的更高的森林碳储量进行经验验证。该系统在REDD+支付和有效的森林保护活动之间提供了直接联系。这一理论与Pascual等人(2010)讨论的“实际提供”的“基于绩效”理论有关，该理论认为，奖励的分配应与生态系统服务提供的实际水平相对应。

这一理论的一个含义是，REDD+融资可能最终被用来奖励减少碳排放的大规模行为者，在许多情况下，这些行为者是主要的排放者。这可能是有争议的，部分原因是这些大规模行动者将产生巨大的机会成本，部分原因是担心它们将因过去在环境方面的不良表现而获得奖励。在巴西，社会组织调查中的很大一部分政府和非政府组织/研究应答者不同意“REDD福利应奖励减少森林排放的大型工业/公司”的说法(图1)。特别是，许多来自土著和传统群体的应答者担心“罪犯”会得到奖励，考虑到大部分的森林砍伐是由不遵守国家森林法或没有适当土地所有权的大型私人土地所有者进行的。另一方面，在印度尼西亚，这项声明得到政府和私营部门答复者的大力支持，尽管只有大约一半的非政府组织/研究答复者同意。

利益分享原理三:利益应属于森林管理员(“管理”原理)

在政策辩论中，特别是在巴西(例如Nepstad et al. 2007)，经常出现的一个基本原理是，REDD+收益不仅应属于减少排放的行为者，也应属于有负责任森林管理记录的土著群体或其他森林用户(见表2)。这个基本原理部分基于公平的“价值”原则:利益分配应奖励行为的良性模式。它还得益于平等主义的观点，即利益应该在所有服务提供者之间平等分配，而不管服务提供的水平如何，以及基于需求的理论，因为它提倡使用REDD+利益分享机制来支持边缘化的森林居民。

在基于这一原理的利益分享机制下，长期保护森林的社区或用户将有强烈的权利从REDD+中获得利益。这种观点认为，REDD+带来的好处有助于确认过去和当前的努力，并鼓励继续保护森林。REDD+的困境在于，在许多低排放情况下，无法证明其附加性，因为首先没有需要减少的排放。然而，可以认为，排放量可能在未来增加，因为现实的基线高于历史的基线，因此可以认为继续保护是额外的。

在秘鲁和巴西研究的一些项目中，对良好森林管理工作的肯定是显而易见的，在这些项目中，利益被分配给没有直接参与砍伐森林的行为者，作为鼓励合作和创造保护该地区的激励措施的手段。例如，在秘鲁马德雷德迪奥斯的BAM(巴西坚果特许权REDD)项目中就可以看到这一点。在该项目中，巴西坚果特许权的所有者得到了保护森林的激励措施，尽管导致森林砍伐、农业砍伐和非法砍伐的主要活动完全是由不同的行为者进行的。另一个例子是巴西的Bolsa Floresta项目，尽管森林砍伐是一个长期威胁，但该项目场地迄今为止的土地使用变化相对较小。因此，该项目向家庭提供的福利并不被视为减轻森林砍伐压力的“额外措施”的补偿，而是对那些多年来保持森林持久性的人的奖励。然而，值得注意的是，在巴西和秘鲁之外，管理理论在项目级别的利益分享系统的设计中几乎没有存在感(见表4)。

利益分享原理四:产生成本的行为者应得到补偿(“成本补偿”原理)

在利益分享辩论中经常出现的一种观点是，承担实施、交易和机会成本的行为者应该得到补偿，而不管他们直接负责减少的碳排放。然而，我们发现，只有在少数情况下，对已发生成本的补偿和租金的补偿之间的区别是明确的，而这种理由已被提出作为利益分享的基础。

这一理论与“择优”理论有关，该理论认为分配应该与投入成比例(Dobson 1998)。在基于绩效的理论中，有一种观点认为奖励应该基于绩效，即减排的“实际提供”，而另一种观点认为为实施REDD+所做的任何努力或投入都应该得到奖励。这种紧张关系反映在许多正在出现的利益分享安排的设计上。这不仅是因为投入比减排及其相关机会成本更容易定义和衡量，还因为大多数REDD+项目处于实施的早期阶段，并认识到有必要给予参与者参与的激励。尽管项目正在努力向基于结果的信用迈进，但许多支持者认为，有必要关注REDD+带来的潜在成本，以及承担成本的参与者是否与接受补偿或租金的参与者相同。

坦桑尼亚研究的大多数REDD+项目(见表4)都将前期资金作为早期投入的补偿与计划转向基于绩效的支付相结合。在坦桑尼亚森林保护组织(TFCG)和Hifadhi ya Misitu ya Asili(HIMA)，社区只要实施提高碳储量的活动，例如制定土地使用计划、参与式森林管理、执法或实施森林管理计划，就会受益。该选项具有较低的事务成本，因为这些活动很容易被验证。

这种理论确实有几个缺点。例如，它不一定允许付款与减少砍伐森林和森林退化之间有直接联系。此外，它没有考虑到森林管理者业绩的可变性，如果不考虑森林成果而支付他们的报酬，他们的激励是薄弱的(TFWG 2010年)。基于努力的支付体系也忽视了社区之间机会成本的差异;例如，成功停止木炭生产或转移种植的社区将比失败的社区产生更高的机会成本(TFWG 2010年)。此外，由于在森林含碳量较高的地区往往有更多有价值的经济机会(TFWG 2010年)，这些高原地区的社区将比低碳森林的社区付出更大的机会成本，例如坦桑尼亚南部的miombo和桑给巴尔的珊瑚rag(坦桑尼亚联合共和国2009年)。在我们研究的案例中，这是一个罕见的例子，因为在关于利益分享的辩论中，关注的是上下文公平。如果不考虑这种成本差异，以努力为基础的系统可以说是不公平的。

在大多数所研究的项目中，设计机会成本补偿机制还处于早期阶段。回顾项目本身对其机会成本的评估，可以发现(i)根据“重大成本”是否以最大的财务损失来定义，(ii)最大人数的生计损失，以及(iii)土地或森林使用面积的最重大变化(表6)，预计将产生最重大机会成本的利益攸关方群体之间存在相当大的差异。潜在经济损失的最高水平与森林面积变化和碳排放减少最高的活动相对应。这突出了在基于放弃利润的机会成本方法和考虑与其基本生计可能受到影响的人数有关的其他公平关切之间的潜在权衡。

利益分享原理五:利益应由有效的执行促进者获得(“促进”原理)

与“补偿”的“择贤”原则相关的还有贯穿于REDD+利益分享辩论的基本原理，即REDD+利益的一定比例应与不一定以森林为基础但对REDD+的实施至关重要的行为体共享。这些行为体可能包括私营部门支持者、非政府组织项目支持者或中央或地方政府。这种基本原理更明确地是关于参与者将获得的“租金”水平，而不是补偿，尽管区分两者的前提是每个参与者都清楚实施的确切成本。

在许多国家，应由执行促进者获得的利益的比例有待辩论。这场辩论主要是关于谁应该从REDD+中受益，以及有关国家有权保留私人和国有商品收入的法律和宪法考虑。挑战在于确保那些促进REDD+的实施的人获得足够的激励以实现有效的实施，同时防止他们获得暴利，这是印度尼西亚财政部的绿皮书(2009)中讨论的一个问题。印度尼西亚的私营部门项目开发人员正在进行游说，以影响制定利益分享规则的国家政策，他们认为项目开发人员需要足够的补偿，以支付他们因REDD+准备活动而产生的实施和交易成本。特别是在坦桑尼亚的项目中，协助组织应获得的行政费用水平是与社区谈判的一个关键问题。一个复杂的因素是，在大多数情况下，项目的支持者都是规模较小的非政府组织，国家政策中没有澄清他们能够或应该获得的“租金”水平。

这个问题还涉及到政府保留一些收入以支付其本身的执行和交易费用的权利。与林产品收入一样，中央和地方政府可能保留收入用于可接受的成本，如建立监测、报告、核查和执行系统(Irawan和Tacconi, 2009年)。联合国redd计划(2010)建议，政府保留的金额应基于绩效，并与所产生的成本直接相关，尽管我们认识到，“成本回收”和“基于绩效”的原则在规则的实际设计中可能会相互冲突。

纵向利益分享辩论中的一个相关问题是，如何在各级政府之间分配REDD+租金或税收，包括地方政府应该在多大程度上保留地方产生的收入。辅副性原则表明，将权力和任务置于尽可能低的行政级别可以获得更高的效率(Føllesdal 1998年)。然而，在REDD+的情况下，一些活动可能最好在中央层面处理，例如，控制泄漏(Irawan和Tacconi 2009年)。

利益分享原理六:利益应该给穷人(“亲穷人”原理)

REDD+收益应流向最贫穷者的观点构成了关于REDD+收益分享辩论的另一个有影响力的理由。这种理由是基于这样一种担忧，即只关注碳排放和成本补偿可能导致REDD+资金的不公平分配，例如，通过奖励富有的行为者减少其非法行为，从而增加不平等，破坏REDD+的道德和政治合法性(Kaimowitz 2008年，Karsenty和Ongolo 2012年)。坎昆协议通过确立REDD+应在可持续发展和减贫的背景下实施，以增强其他社会和环境效益(UNFCCC 2010)，巩固了“有利于穷人”的基本原理作为一种保障。这一理论与“以需求为基础”的公平理论有关(表3)。以需求为基础的理论有一个道德基础，其原则是利益应按需要分配，需要最大的人得到更多的奖励，应满足边缘群体的需求，如妇女、土著人民和弱势社区。这一理论源于一种担忧，即利益不会流向穷人，而REDD+系统可能会给穷人带来新的风险(Peskett 2011一个)．

“REDD应主要奖励当地人民的减排活动”这一说法在巴西和印度尼西亚的社会组织调查中得到了所有群体的受访者的强烈赞同(图2)，甚至在那些之前曾表示大规模排放者应因减排而获得奖励的群体中也是如此。尽管这种意见可能是基于对有利于穷人的结果的支持，但它也可能在某种程度上反映了对有效性的务实关切，因为除了私营部门外，所有群体的受访者也强烈同意，“如果没有当地人参与实施，这场辩论的一个重要的实用主义因素在于，如果REDD+不是公平的，它就不会被认为是公平的(Börner和Wunder 2008)，这可能会削弱其有效性和合法性(Peskett 2011)一个， Lindhjem et al. 2010, Costenbader 2010)和可持续性，从而导致冲突增加(Mohammed 2011)和非永久性风险增加(IIED 2009)。

在项目层面，支持穷人的理由是一个明确的关注点。如表1所示，许多项目以生计替代方案、能力建设和权属强化等形式投资于前期实物福利。然而，表4显示，现金支付的目标往往不是根据支持穷人的理由，而是倾向于根据成本补偿或减排的理由来分担。

讨论

在国家或项目层面，每种理由的普遍程度和相对权重取决于以下几个因素:特定背景下REDD+的目标、设想的REDD+供资的性质、计划的REDD+活动的形式以及参与机制设计的利益攸关方。例如，在越南，由于其在PES计划方面的丰富经验，其重点是基于绩效的支付，可以考虑到共同利益，因此减排和有利于穷人的理由受到最多的关注(见表2)。在坦桑尼亚，作为鼓励早期承诺的一种手段，预付款项在项目层面是有利益的;因此，成本补偿理论普遍存在(见表4)。巴西的重点主要是加强产权(法律权利理论)和满足土著人民的需求(管理理论)，而印度尼西亚的重点同时是确保当地人的利益(有利于穷人的理论)和创建足够的激励结构以保持项目开发商的参与(促进理论)。

但是，应当认识到，在某一背景下流行一种特定的理由不一定表明支持有关的公平分配原则(表3)。例如，尽管一种有利于穷人的做法可能反映了一种基于需要的原则，但采取一种有利于穷人的做法的理由可能并不源于对这一原则的支持。相反，某些群体可能会将这一原则作为一种策略的一部分，使支持自己利益而忽视他人利益的特定行动合法化(Brockhaus和Angelsen 2012)。还值得注意的是，在政策辩论或组织发言中支持某种理由的观点的表达不一定会导致遵循同样理由的行动。例如，在巴西，公开支持利益分享中有利于穷人的理由(见表2)与倾向于奖励大规模砍伐森林行为者的做法形成了鲜明对比。这些做法包括《森林法》中对过去非法经营的大地主的大赦(Schwartzman等人，2012年)和对毁林大地主的信贷计划(Assunção等人，2013年)。

谈判目标和过程的合法性

所研究的国家和项目的一个共同特点是，不清楚哪一个主管机构或行动者集团应就利益分享机制作出决定。在某些情况下，缺乏清晰度阻碍了机制的发展，从而阻碍了REDD+的实施。在印度尼西亚，由林业部制定的REDD+利益分享条例受到了财政部的挑战，后者认为林业部没有做出财政决策的法律权威(Peskett 2011b)．与此同时，REDD+工作组正在制定与挪威为REDD+提供的资金有关的利益分享并行建议。在坦桑尼亚，关于哪些部委有权就REDD+做出决定也存在类似的争论。副总统办公室的环境部有权对REDD+项目的实施做出决定，REDD+项目的实施属于自然资源和旅游部(坦桑尼亚联合共和国，2010年)，财政部负责监测和确保收入的收集，国土部决定土地所有权、所有权和大多数REDD+项目所在村庄林地的边界，而建立村级森林保护区所需的土地利用规划，则由区级地方政府授权批准。

因此，设计利益分享机制的一个重要的第一步是在法律上明确哪些机构有权作出决定。但是，不确定合法权威的构成是国家和国家以下各级的一个主要障碍。在理论辩论中，一些人强调法律权威增强合法性(例如，Beetham 1991)。其他人则认为，法律权威本身并不带来合法性(Jentoft 2000)，因为法律权利不一定与更广泛的道德或伦理权利相关。一个不能以社会正义为基础进行辩护的制度将受到挑战，无论其法律基础多么牢固(Rothstein 1998)。因此，澄清碳权和有关决定的机构权威是实现合法性的必要但不充分的步骤。

合法性不仅是分配结果(谁得到多少)的功能，也是利益分享制度设计和实施过程的功能。“程序公平”不仅仅是一套公平规则的公平执行;相反，它扩展到这些规则是如何建立的，以及制定规则时谁在场。例如，在Bolsa Floresta，碳权在法律上属于国家，但生态系统服务的提供者可以获得利益(Gebara 2011年)。然而，民间社会批评了围绕项目创建和澄清碳权的决策过程，认为其未能让受决策影响的人参与其中，包括在利益分享机制设计方面的决策(Pereira 2010, May等人2011)。如果没有一个程序上公平的过程，即使是基于共识的公平分配也不太可能实现(Pascual et al. 2010)。

当多个利益集团参与REDD+领域时，注意程序公平仍然是一个挑战。每一种理论都得到不同利益集团的支持，每个利益集团都有自己的物质利益和意识形态。决策过程中的程序公平有助于克服这些权力失衡。然而，社会和道德规范并不一定对所有人都有共同的含义(Falk Moore 1983, Knight 1992, Johnson 1997)。正如吉登斯(1981)所认为的，共享规范与占统治地位的群体更相关，合法性不太可能受到权力较弱的群体的挑战(Scott 2001)。此外，什么是合法的概念也会随着时间的推移而改变(Boulding 1990)。

结论

REDD+对碳减排以外的成果有着广泛的期望，这种期望是关于谁应该从REDD+中受益的各种理由背后的期望。正如所见，这些理论依据的是关于REDD+应该支付什么费用的不同原则，并采用了不同的术语“效益”的定义。管理这些对结果的预期和理由上的差异，需要在国家和项目两级对(i) REDD+利益分享的主要目标和(ii) REDD+应解决和/或产生共同利益的程度达成共识。然而，我们的分析表明，在大多数情况下，这些问题还没有得到澄清。

各国不太可能为利益分享制定明确的分配原则，例如基于需求的原则或基于业绩的原则，因为考虑到所涉及的伦理和政治判断，这样做可能会引起争议。这些判决还需要考虑到有关国家保留私人和国有货物收入的权利的法律和宪法方面，这些方面在许多国家和(或)次国家的情况下仍然存在争议。然而，明确确定在某种情况下分配利益的每种理由的相对重要性的目标是一个现实的目标。一旦明确了分配给不同方法的优先事项，例如，明确告知成本补偿理由比减排理由优先，就可以制定解决与首选理由有关的任何不平等的补充战略。

所涉目标和利益集团的多样性使设计机制过程的合法性变得至关重要。确保这一进程的合法性可以防止小的和不具代表性的利益集团对REDD+利益分享的设计施加不成比例的强大影响。建立合法性不仅需要注意公平的分配结果，而且需要注意就有关机构的决策权力和程序公平达成协商一致意见。这既需要法律上的明确性，也需要就哪个机构或行为者团体有权作出这种决定达成共识。它还要求注意透明度、参与和自由的事先知情同意等程序性权利。利益攸关方要支持REDD+，必须认为利益分享是公平的;因此，决策机构的合法性、对环境的考虑和对过程的关注是至关重要的。因此，我们建议，有效的利益分享机制不仅要有明确的设计原则和指导方针，因为仅凭这些原则和指导方针不能指望满足所有利益攸关方的利益;分享利益还必须有一个作出决定的合法过程，在这个过程中，可以毫不含糊地把优先事项分配给影响辩论的理由。

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